六點發力破解政采預算執行不理想頑疾

六點發力破解政采預算執行不理想頑疾

■ 周子松 聶婭瓊

在政府采購預算執行中，采購人作為執行主體，應充分考慮預算執行周期與采購項目實施周期。在確保項目采購資金落實后，采購人應及時啟動項目。采購活動實施完畢，采購人應嚴格按照法定的時限簽訂政府采購合同、組織履約驗收，按政府采購合同及國庫集中支付的規定支付政府采購資金，加快政府采購預算執行進度。筆者試分析采購項目啟動前哪些環節的執行可以推動項目進展，哪些環節需要考慮風險，避免項目因執行不當造成重新采購，從而影響項目預算的執行進度。

★采購需求管理

自2021年7月1日起實施的《政府采購需求管理辦法》明確，采購人對采購需求管理負有主體責任，按照本辦法的規定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。因此，采購人需要充分考慮以確定采購需求和編制采購實施計劃的周期，尤其是針對依法應當開展需求調查的項目，在確定采購需求前，需要通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，相關資料應留檔備查。

★政府采購預算的批復

政府采購法實施條例第十五條規定：采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。此外，《財政部關于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）也明確，采購項目預算金額應當在招標公告、資格預審公告、競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價公告等采購公告，以及招標文件、談判文件、磋商文件、詢價通知書等采購文件中公開。采購項目的預算金額以財政部門批復的部門預算中的政府采購預算為依據；對于部門預算批復前進行采購的項目，以預算“二上”數中的政府采購預算為依據。對于部門預算已列明具體采購項目的，按照部門預算中具體采購項目的預算金額公開；部門預算未列明采購項目的，應當根據工作實際對部門預算進行分解，按照分解后的具體采購項目預算金額公開。對于部門預算分年度安排但不宜按年度拆分的采購項目，應當公開采購項目的采購年限、概算總金額和當年安排數。

綜上，應在采購文件中進行采購預算的公開。近幾年因財政預算縮減，采購人上報的預算金額可能會被削減，筆者建議采購人在預算落實后再開展采購工作。

★采購意向的公開

筆者認為，具備公開條件后即可對所有項目進行公開。

2020年3月2日財政部發布了《關于開展政府采購意向公開工作的通知》（財庫〔2020〕10號），該文件明確要求“對2020年7月1日起實施的采購項目，中央預算單位和北京市、上海市、深圳市市本級預算單位應當按規定公開采購意向……采購意向由預算單位定期或者不定期公開。部門預算批復前公開的采購意向，以部門預算‘二上’內容為依據；部門預算批復后公開的采購意向，以部門預算為依據。預算執行中新增采購項目應當及時公開采購意向。采購意向公開時間應當盡量提前，原則上不得晚于采購活動開始前30日公開采購意向。因預算單位不可預見的原因急需開展的采購項目，可不公開采購意向”。

根據該文件，采購意向應按采購項目公開。除以協議供貨、定點采購方式實施的小額零星采購和由集中采購機構統一組織的批量集中采購外，實施的集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、工程、服務采購均應當公開采購意向。因此，依法必須進行公開的項目，應為采購意向公開預留出充足的時間。一旦具備公開條件，建議一次性公開多個項目，避免項目遺漏或者預留時間不足。

★采購方式的選擇

雖然不同政府采購方式均有法定的適用情況，但在實際操作過程中，仍然會出現“用錯采購方式”的問題。在這方面，筆者認為，總的原則是，執行政府采購的項目應按法規執行，非政府采購項目應按法規及采購人內部的采購管理制度執行。

對于政府采購方式的選擇，應按政府采購法的相關規定操作。

政府采購法第二十七條規定：采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。換言之，財政主管部門對于公開招標數額標準有相關的規定，那么，達到公開招標數額標準未進行公開招標的，需要經財政主管部門審批方可使用非公開招標方式。

以中央預算單位為例，該類型的預算單位需要執行《國務院辦公廳關于印發中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）的通知》（國辦發〔2019〕55號），其中，關于分散采購限額標準的規定是這樣的：除集中采購機構采購項目和部門集中采購項目外，各部門自行采購單項或批量金額達到100萬元以上的貨物和服務的項目、120萬元以上的工程項目應按政府采購法和招標投標法有關規定執行。對于公開招標數額標準，政府采購貨物或服務項目，單項采購金額達到200萬元以上的，必須采用公開招標方式。政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務公開招標數額標準按照國務院有關規定執行。

對于非政府采購項目，采購方式的選擇需要符合采購人內部采購管理制度。

隨著項目審計力度的加大，比如，離任審計、上級主管部門對項目的審計、采購人組織的第三方項目審計等，對于采購限額以下的非政府采購項目，審計的重要依據是采購人的內部采購管理制度。

這從另一個角度也說明了采購管理制度編制的合理性和可操作性直接決定了項目執行的效率。有些采購人的內部采購管理制度過于嚴苛，要求采購預算在5萬元以上必須采用公開招標方式，這其實增加了參與招標各方的成本，造成投標人積極性不高，項目廢標的情況；有的采購管理制度沒有同法律法規接軌，比如，由于沒有引入競爭性磋商，為了避免低價低質中標只能選擇公開招標，耗時耗力。以上情況都大大降低了采購效率，因此，一個好的采購管理制度至關重要，既要保證程序的合法合理，使得投標人之間充分競爭，又要考慮制度的可操作性，提高采購效率。采購管理制度應是推進采購的“好幫手”，而不能成為提高采購效率的阻礙。采購管理制度需要與時俱進，及時進行修訂。

單一來源和詢價兩種采購方式，實踐中相對容易出錯。

從實際操作上來看，采購方式適用錯誤的重災區是單一來源和詢價，這也是審計的檢查重點。筆者總結了實踐中大家常常問及的兩個問題。

第一，公開招標額度以下或采購限額以下的項目就可以使用單一來源方式采購嗎？

針對該問題，財政部在2015年5月28日答復山西財政廳的函（《關于未達到公開招標數額標準政府采購項目采購方式適用等問題的函》）中已明確，根據政府采購法第二十七條規定，未達到公開招標數額標準符合政府采購法第三十一條第一項規定情形只能從唯一供應商處采購的政府采購項目，可以依法采用單一來源采購方式。此類項目在采購活動開始前，無需獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準，也不用按照政府采購法實施條例第三十八條的規定在省級以上財政部門指定媒體上公示。對于此類采購項目，采購人、采購代理機構應當嚴格按照《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）的有關規定，組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量，做好協商情況記錄。對于未達到公開招標數額標準的政府采購項目，采購人要建立和完善內部管理制度，強化采購、財務和業務部門（崗位）責任，結合采購項目具體情況，依法選擇適用的采購方式，防止隨意采用和濫用采購方式。

針對單一來源采購方式的適用情形，政府采購法第三十一條已有明確的規定，即符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：只能從唯一供應商處采購的；發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。因此，即使采購預算沒有達到公開招標額度，甚至是未達到采購限額，如采用單一來源方式則需要滿足以上法規要求。

第二，服務或工程項目可以采用詢價方式采購嗎？

政府采購法第三十二條規定，采購的貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以依照本法采用詢價方式采購。該法同時約定了詢價應遵循的程序，即詢價小組要求被詢價的供應商一次報出不得更改的價格。采購人根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商。因此，現行法律對于詢價是有以上適用條件的，服務、工程項目不能采用詢價方式。貨物類項目如不符合“采購的貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目”的條件也不應采用詢價方式采購。

★集采項目的委托代理

政府采購法第七條規定，政府采購實行集中采購和分散采購相結合的方式。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。

以《國務院辦公廳關于印發中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）的通知》為例，該文件中針對集中采購機構采購項目明確“必須按規定委托集中采購機構代理采購”。

在實際操作過程中，采購人往往因為委托集中采購機構項目等待周期較長等種種原因，不愿意委托集中采購機構采購，冒險委托社會代理機構。在具體形式上，部分項目為了規避集中采購，采購文件將產品名稱進行調整，比如，采購文件將本來屬于集中采購目錄中“服務器、計算網絡設備”的內容更名為“圖形工作站”，財政部門責令項目廢標，并委托集中采購機構重新開展采購活動。

綜上，對于應委托集中采購機構代理的項目，如果委托了社會代理機構采購，財政部門將對采購人和社會代理機構同時進行處罰。

★進口產品采購的具體操作

根據《政府采購進口產品管理辦法》的規定，其所稱進口產品是指通過中國海關報關驗放進入中國境內且產自關境外的產品……采購人需要采購的產品在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取，以及法律法規另有規定確需采購進口產品的，應當在獲得財政部門核準后，依法開展政府采購活動。

在實際操作過程中，各級財政部門核準的標準略有差異，需要根據項目情況，按有關政策要求執行。

★總結

在國家深化政府采購制度改革的大背景下，強化采購人主體責任，健全科學高效的采購交易機制，加快形成高效的現代采購制度勢在必行。制度的平穩落地需要結合實際采購流程中遇到的問題，通過科學的方法出具可操作性強的方案。采購預算的高效執行需要采購人從關鍵環節著手，從而改變財政預算管理中重分配、輕管理的問題。

（作者單位：周子松,中國農業發展銀行財務會計部；聶婭瓊,中鋼招標有限責任公司）

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