“10%”的星星之火助燃鄉村產業振興燎原之勢

“10%”的星星之火助燃鄉村產業振興燎原之勢

——談政府采購政策對支持鄉村產業振興的重要意義

■ 張鵬

2021年4月，財政部、農業農村部、國家鄉村振興局聯合發布了《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》要求，自2021年起，各級預算單位應當按照不低于10%的比例預留年度食堂食材采購份額，通過脫貧地區農副產品網絡銷售平臺（原貧困地區農副產品網絡銷售平臺，以下簡稱“832平臺”）采購脫貧地區農副產品。這一實質性條款引發社會各界廣泛關注，質疑、贊揚、中立之聲皆有。質疑者以政策力度和規模的有限性為指向；贊揚者強調政策對脫貧地區的消費幫扶和定向支持的預期效果；中立者認為政策除了在價格上起到一定支持作用外，對產業結構、產品質量和生產效率的改善程度并不明顯。

如何界定政府采購在鄉村產業振興中的作用？10%的定向額度究竟能否體現政策的目標？“832平臺”能否有效發揮市場機制作用？這都是必須弄清的問題。

10%的定向額度讓農民直接受益80億元

10%的定向額度是指，各級預算單位應當按照不低于10%的比例預留年度食堂食材采購份額。這筆支出究竟是多少？

根據2019年全國財政決算數據（按照未受疫情沖擊的正常年份核算），一般公共服務支出的規模為20345億元。其中，納入機關服務的支出約為315.33億元。該支出中約有20%用于食堂食材采購補貼，另外考慮到不在支出口徑中事業單位的情況，估算上述10%的支出規模約為100億元。這一規模在2020年“832平臺”總規模的基礎上增長約1倍，對脫貧地區的農業和農村發展支撐力度比較突出。

從支持方式來看，上述約100億元的政府采購支出采取的是消費幫扶的模式，即直接作用于農產品生產者，形成穩定、持續和具有良好價格彈性的消費需求。政策針對性好、受益面廣、收入效果突出。按照蔬菜、水果的原產地價格與銷售地價格差異計算，100億元的政府采購政策支持給農民帶來的直接收入在80億元左右。按照政策所覆蓋的5575萬脫貧人口計算，每人帶來的收入約為143.5元。從邊際效果看，帶來的收入增速約在1.5個百分點，約為2021年上述居民群體收入增量的20%。

把握定位和政策發力點

政府采購是財政政策的重要手段，也是有效開展國家治理的重要工具。從政府采購自身的運行規律來看，需求性、規范性、公開性和效率性是其內在特征和要求。需求性是指，從政府公共服務提供和國家治理的角度出發，目標產品和服務是政府運轉或職責實際要求的，而不是人為設置或增加的；規范性是指，政府采購的程序、標準和結果都經過嚴格制度化和規范化的把關，不得隨意組織開展、進行；公開性是指，政府采購的過程和結果，除非有法律的規定或授權，否則均以公開的方式進行，全過程可查詢、可追溯；效率性是指，政府采購的政策目標實現程度和成本情況，政府采購資金須接受績效評價管理。在政府采購政策支持鄉村產業振興中需要將上述原則和要求有效落實。

具體到政采政策在鄉村產業振興中的定位，《通知》做出相關規定，“通過穩定的采購需求持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，促進鄉村產業振興”。顯然，“穩定的采購需求”是定位的著力點，即政府采購合同應根據具體農產品的生產周期（以中長期的方式為主）形成持續穩定的需求支持，并在種類、品質和價格上給予一定程度的靈活性，以引導生產單位提升質量、改善工藝（種養技術）、提高收益。

政策作用方面，《通知》要求，“持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，促進鄉村產業振興”。顯然，“持續激發、內生動力、產業振興”是作用的關鍵詞。具體內涵和邏輯關系分析如下：持續強調政策的連續性和針對性，即政府采購政策不是一個臨時性的安排，而是需要長期堅持的重要措施。同時，政策要找準“痛點”、針對重點、解決難點，發揮政策效力；內生動力強調脫貧地區在發展生產方面應優化環境、改善基礎以及增強能力，即引導市場機制更好地在脫貧地區開展經濟運行，大力支持脫貧地區的勞動、資本和管理等要素不斷積累并提升質量，從而提高其市場競爭力和新經濟模式的容納能力；產業振興要求抵近市場、匹配需求、保障供給和提高效率，即有直接面向市場需求的通道，擁有一定規模的穩定需求空間，具備從種養到后期加工、包裝的完整農業產業鏈，生產效率、產品質量和成本控制在市場中具備優勢。三者之間的邏輯關系為，持續激發是需求引領，內生動力是供給創新，產業振興是更高水平的市場平衡。

政府采購支持鄉村產業振興仍有拓展空間

從現有條件看，政府采購政策支持脫貧地區的農業和農民的消費幫扶措施是規范的、適度的。但從政府采購政策支持鄉村產業振興的基礎和能力來看，仍存在進一步的拓展空間。拓展必須基于以下原則展開：第一，有效性原則，即所拓展的領域須是政府采購政策能夠有效發揮作用和影響的領域；第二，直接性原則，即政策針對的對象應是消費幫扶能夠直接拉動的產業和產品（含服務）；第三，獨立性原則，即除非需要政策上的配套，否則已經受到其他政策有效支持的產業和領域，不疊加政府采購政策；第四，市場化原則，即遵循市場規律，不在政策意圖之外扭曲市場配置，注重質量和效益。按照上述原則，政府采購政策支持鄉村產業振興將有進一步的突破和創新。

此外，還應積極關注政府采購政策支持鄉村產業振興發揮信用和信譽效應。納入政府采購，特別是預算單位食堂食材采購的農產品，往往同時擁有著較高的市場信譽，其種養環境、培育工藝、產品質量、物流運輸條件等往往都獲得了采購單位的良好背書。特定的采購渠道、穩定的產品質量、達標的生產過程、規范的檢驗檢測等都使得納入采購范圍的農產品與其他產品形成了市場所認可的差異化，這一差異化，既是開展產品差別定價的前提，也是推進產品的品牌化、地理標志化的重要基礎。差異產品、差別定價、品牌化發展是現代農業發展的重要條件，是資本要素進農村、進農業的重要標準，也是現代農業與先進制造業、現代服務業融合發展，推動國民經濟高質量發展的核心要求。

為更加清晰地說明這一問題，對線下的市民超市和線上電商平臺的同類農產品的代表性價格進行比較：以稻花香大米價格來看，線下市民超市的無品牌價格約為每斤3.8元，標注品牌的價格約為每斤7.5元，溢價率為97%；線上電商平臺的無品牌價格約為每斤4元，標注品牌的價格約為每斤7.3元，溢價率為82%。同樣是貴州出產的小米辣干辣椒，無品牌的電商售賣價格為每斤26元，標注品牌的電商售賣價格約為每斤50元，溢價率達到92%。因此，政府采購的中標產品，在獲得穩定市場需求支持的同時，還應將獲得良好市場信用保證和產品信譽作為農產品質量升級、鄉村產業振興、農民收入增長的重要支撐。政府采購政策的實施為脫貧地區引入了市場力量和資本要素，為產業的持續發展和人民群眾收入水平的持續提升貢獻了力量。

“832平臺”是政府與市場力量的融合

《通知》要求，應通過“832平臺”采購脫貧地區農副產品。那么“832平臺”是一個單純的采購平臺，還是整個政府采購政策體系中不可或缺的組成部分？

從《通知》要求看，脫貧地區農副產品是指在832個脫貧縣域內注冊的企業、農民專業合作社、家庭農場等出產的農副產品。可以說，政府采購的對象非常廣泛，原則上，規模化種植飼養的農業生產主體都可以作為采購對象。同時，政府采購法律法規要求除通行的產品質量指標外，不得對該類產品針對性地設定差異化的標準。顯然，可作為政府采購對象的農業生產主體多、產品來源廣，那么，如何有效地暢通采購信息、組織采購交易、保障公平競爭就成為了“832平臺”的第一目標任務。

2021年11月，以“運用政府采購、促進鄉村振興”為主題的2021脫貧地區農副產品產銷對接會在京開幕。來自全國22個省份、832個脫貧縣的1.4萬家供應商、20多萬款農副產品通過“線上+線下”的方式參展。這說明，“832平臺”已經具備了承擔第一目標任務的服務能力。

此外，《通知》要求，相關部門要“加強脫貧地區農副產品貨源組織、供應鏈管理”，“832平臺”要與相關部門密切配合，積極溝通和交換數據，以確保各項監管、監督措施的有效落地，以良好的服務和專業的能力，增強預算單位積極采購的主動性、針對性，使供需更好匹配、過程更加規范、質量更有保證，政府采購的規模逐步擴大、種類不斷拓展。

作為消費幫扶的政府采購政策，應以符合要求（包括質量要求、數量要求、時效要求等）的農副產品作為直接目標。當然，僅組織采購和簽訂中長期采購合同的服務是不夠的，還需要將服務和功能延伸到生產種養、倉儲冷鏈、運輸物流等環節。“832平臺”要著力解決和突破為農服務“最后一公里”的難題，工作重點也將從消費幫扶延伸至促進脫貧地區鄉村產業振興、產業優化升級，助力打通脫貧地區農副產品的生產、流通的難點和堵點，并在品質把控上，圍繞質量與安全保障體系要求，開展“一品一審”專項核查。

另外，公平競爭、公開透明和公正規范是政府采購與市場機制的融合標準，也是堅持市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用的基本要求。以政府采購來保障穩定需求，以市場機制來保證公平效率，以富有競爭力的性價比來獲取采購合同，以產品質量來保持合同的穩定執行。這也離不開“832平臺”在信息化、專業化上的有效支持。“832平臺”需要從供給穩定和價格平穩兩個方面做好平衡工作，既發揮消費幫扶的支持作用，又維護市場機制的競爭效率，還體現市場引導的指標意義。如，在合同成交價格的管理上，“832平臺”已經完成對米面糧油、肉蛋禽類等農副產品價格管理機制和手段的制定，對超過平臺同類目均價50%以上的商品進行限價，保障供應。

（作者單位：中國財政科學研究院）

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