框架協議助力政府采購提質增效

■ 王叢虎

財政部近日公布了《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）。相較于現行政府采購中的公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購方式而言，框架協議采購是一種專門針對多頻次、小額度的采購方式，也是一種較為靈活的采購方式。110號令將于2022年3月1日起施行，這將進一步豐富政府采購的方式，提高政府采購的便捷度，助力政府采購項目實現更高績效。

眾所周知，自2002年政府采購法頒布以來，中國政府采購制度發生了巨大變化。政府集中采購作為政府改革的市場化工具，在不斷改變著公共部門的購買理念、購買行為和購買方式。不可否認，在政府采購領域也存在著一些問題。但我們更應該看到，政府采購作為市場經濟下的新型制度，在我國實行也僅僅20年的時間。20年來，為了規范政府采購行為、提高政府采購績效，我們付出了巨大努力，不僅頒布了1部法律、1部行政法規、8部財政部的部門規章、22件國務院的規范性文件，還有200余件財政部的規范性文件、30余件其他部委的規范性文件等。不難看出，有關政府采購的制度化、規范化、標準化建設逐步完善，而且也已經邁上治理現代化的新臺階。值此政府采購法實施20周年之際，110號令頒布出臺。這不僅僅是巧合，更是一個標志，即我國政府采購方式更加多樣化、規范化，我國政府采購工具箱的內容更加豐富多彩。

應該看到，政府采購作為一個市場經濟下的有效政策工具，不僅要讓公共部門有更多可選擇的治理工具，而更為重要的是要發揮其積極而重要的作用。就公共部門向市場主體購買而言，購買不同商品的品種采用不同的配套購買方式顯得尤為重要。這不僅是因為相匹配的采購方式能夠帶來政府采購的高效便捷，還因為規范的采購方式更能規范公共部門的采購行為和采購秩序。110號令的出臺其實就是要達成這樣的目的。眾所周知，對于技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務，如耗材、配件等小額零星類貨物，以及法律、評估、會計、審計鑒證咨詢等小額零星類服務，如果采取招標方式，顯然成本過高、時間過長；而競爭性談判、競爭性磋商則同樣程序繁瑣，又耗時費力；采取詢價、單一來源采購方式則不僅會失去競爭性，還可能帶來不公平現象。為此，“通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同”的框架協議采購方式恰恰彌補了其他采購方式的不足。

雖然，政府采購的政策工具有其獨有的公共價值，但其仍然從屬于財政政策范疇。作為財政政策工具，政府采購不僅應該執行好財政預算的職能，還要擔當起提升財政績效的責任。顯然，就執行財政預算而言，框架協議同其他采購方式，如公開招標、邀請招標、競爭性談判的職能一樣，都有執行好財政預算的職能。不同的是，對于小額零星的貨物和服務采購，以及對于“集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定兩家以上供應商由服務對象自主選擇的”，如，養老、教育、科技、文化、衛生類服務購買，最有效履行預算職責的方式就是框架協議采購了。

此外，框架協議采購方式對于提高政府采購項目績效同樣具有積極作用。面對不斷變化的貨物和服務類項目的市場價格，如何有效應對才能達成財政預算支出的績效目標，需要科學的制度設計，110號令對此也做出了回應。對于框架協議而言，協議有效期過長，就無法快速應對價格變動，協議有效期過短又會影響采購績效。為此，110號令對于貨物類和服務類采購進行了區分，即“集中采購機構或者主管預算單位應當根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況，科學合理確定框架協議期限。貨物項目框架協議有效期一般不超過1年，服務項目框架協議有效期一般不超過2年”。同時，110號令還靈活規定了封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協議采購為主；而對于封閉式框架協議采購的入圍評審規則設置了價格優先法和質量優先法。這樣既能保證政府采購效率，也能最大程度提升政府采購績效。

應該注意到，110號令所規定的“應當有明確的采購標的和定價機制，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法”已經超越了原協議供貨方式的規定，其所秉承的“競爭擇優、講求績效”的原則更是對原協議供貨采購方式的創新。除此之外，“框架協議采購應當實行電子化采購”則為這種創新型的采購方式插上效率的翅膀。

我們完全有理由相信：框架協議采購方式將為政府采購提質增效、高質量發展起到積極的推動作用。

（作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共管理學院）

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