聚焦框架協議

框架協議采購的擇優邏輯

■ 岳小川

財政部日前發布的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）將框架協議定義為一種采購方式。框架協議采購分兩階段進行，第一階段征集入圍供應商，采用價格優先法和質量優先法對供應商進行評審、排序，按照供應商排序確定入圍供應商。第二階段采用直接選定、二次競價和順序輪候的方法，從入圍供應商中確定成交供應商。框架協議采購選擇成交供應商遵循的是什么邏輯呢？本文就此談些粗淺的看法。

通過競爭擇優是政府采購的本質

公平競爭是政府采購的一項基本原則。公平競爭包括競爭和公平兩個要素。政府采購活動如果只有公平沒有競爭，就會形成懶政，降低政府采購的資金使用效率，嚴重的甚至將政府采購引入博彩、賭博、拼運氣、輪流坐莊等歧途。有些地方在政府采購中采取不競爭價格、設置最低限價或者規定統一報價等做法限制競爭，然后采用抽簽方式確定成交供應商。有些地方建立備選庫、名錄庫、資格庫，分配項目時輪流坐莊或隨機抽取。這些現象都是只有公平沒有競爭的突出表現。而只有競爭沒有公平，更是要不得的，與政府采購法配套出臺的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等部門規章，都是規范政府采購程序、保障政府采購公平的制度。在政府采購中出現違反程序規定，影響采購公平的，采購結果應無效。

競爭性采購方式的擇優要素

政府采購的各種采購方式中，除了單一來源采購方式以外，其他都屬于競爭性采購方式，當然，不同采購方式的競爭強度有所不同。其中，競爭強度最高的是公開招標。邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和詢價采購方式，由于采購人可以從符合條件的供應商中選擇3家以上的供應商參加競爭，參加競爭供應商的范圍受到了限制，供應商之間的競爭強度比公開招標弱。而框架協議采購方式，由于確定入圍的供應商不止1家，參加競爭的供應商不一定非要排在第一名才能成交，因此，競爭強度比其他采購方式還要弱。田徑比賽百米跑的預賽時，選手不發揮全部水平就是這個道理，因為每個小組的前三名都可以進入決賽。

競爭性采購的擇優要素是什么呢？按照競爭性采購的通常理解，競爭性采購的擇優要素一定是價格，國際上招標投標中評標方法一般為最低評標價法，不考慮價格以外的因素。而在我國關于競爭采購的有關立法中，都把競爭擇優的要素擴大到了價格以外的其他因素，《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）《競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》以及87號令都規定，評審方法除了經評審的最低投標價法或最低評標價法以外，還包括綜合評估法或綜合評分法。綜合評估法或綜合評分法就是將標的的價格、技術、商務、服務等因素進行綜合評估或評價，根據綜合評估或評價的結果對供應商進行排序。

對于一個具體的采購標的而言，價格和質量是一對矛盾的因素。因此，采購人在選擇評審方法時，一般都要權衡各方利益，在價格和質量之間取得平衡，選擇合適的評審方法和評審標準。采購人選擇什么評審方法，也表明了采購人對采購結果的取向。當采購人資金有限、采購標的有統一的質量標準或市場產品質量差異不大時，采購人可以選擇只競爭價格，即采用最低評標價法評審；或者以價格為主要評審因素，即采用綜合評分法但價格占比較大的權重。《政府采購需求管理辦法》將通用設備、物業管理服務歸為這類采購項目，采購人應以價格作為授予合同的主要考慮因素。有些采購人對價格不敏感、對質量敏感的項目，即采購人資金比較充裕而標的質量極為關鍵的采購項目，例如，分析儀器、醫療設備、核心部件、控制系統等，應該采用綜合評分法，且價格因素的權重可以較低。

框架協議采購的擇優要素和評審方法

根據110號令，第一階段的評審方法包括價格優先法和質量優先法。價格優先法就是在評審時只比較標的價格，根據標的價格對供應商進行排序的評審方法，擇優要素是價格。價格優先法與《招標投標法》的經評審的最低投標價法，《中華人民共和國政府采購法》的符合采購需求、質量和服務相等且報價最低，87號令的最低評標價法，都屬于同一類評審方法。質量優先法是在評審中不比較價格只比較質量，根據標的質量對供應商進行排序的評審方法，擇優要素是質量。在實際操作中，可以理解為質量優先法是在綜合評分法中將價格因素權重降低為零的評審方法。質量優先法的評審因素不僅包括狹義的質量因素，也包括廣義的質量因素，即與質量有關的所有因素。標的性能指標、技術參數、加工精度、售后服務方案、服務水平、培訓、驗收方案、交貨進度等，都可以歸為質量因素。110號令并沒有對質量優先法的質量評價具體方法作出規定，因此，采購人可以采用將質量因素量化為分數、等級、系數等可以比較的參數，按照總分數、總等級、總系數進行排序。由此可見，價格優先法和質量優先法是以價格擇優或以質量擇優的比較方法，在多個可能的比較因素中走了兩個極端。

價格優先法評審時，符合最低質量要求且價格最低的若干供應商為入圍供應商，不屬于價格最低范圍的供應商被淘汰。不滿足最低質量要求或超過最高限制單價的供應商被否決然后予以淘汰。

質量優先法評審時，價格因素通常有統一的標準，符合最低質量要求且質量評價最高的若干供應商入圍，不屬于質量評價最高的供應商被淘汰。不滿足最低質量要求的供應商被否決然后予以淘汰。

框架協議采購的擇優邏輯

框架協議采購方式與政府采購的其他采購方式相比，最大的不同是分兩階段成交。分兩階段成交，涉及兩個階段擇優的安排。由于110號令對封閉式框架協議和開放式框架協議兩個階段擇優的要求不同，本文將分別進行論述。

封閉式框架協議的擇優邏輯：

封閉式框架協議在第一階段確定入圍供應商時，要進行競爭。有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優先法，其他項目應當采用價格優先法。價格優先法是常態，而質量優先法是特例，只有滿足特定要求的項目才可以采用質量優先法。

封閉式框架協議在第二階段確定成交供應商時，采用直接選定、二次競價和順序輪候三種方式中的一種。直接選定方式是確定第二階段成交供應商的主要方式。除框架協議已經明確采用二次競價或者順序輪候方式外，確定第二階段成交供應商應當從第一階段入圍供應商中直接選定。第二階段采用直接選定方式時，采購人一定會在價格相當的入圍供應商中選擇最優的供應商或產品標的。二次競價法是從第一階段入圍供應商中選擇符合競價需求的供應商參與二次競價，確定報價最低的為成交供應商的方式。

如果第一階段采用價格優先法，選擇符合要求的、價格最低的若干供應商入圍，則第二階段采用直接選定法，從價格最低且相差不大的供應商中選擇質量最優的供應商成交；如果第一階段采用質量優先法，選擇質量最好的若干供應商入圍，則第二階段采用二次競價法，從價格相當的供應商中選擇質量最優的供應商成交。這種選擇成交供應商的方式符合一般人的擇優邏輯：價格相當時選擇質量最好的，質量相當時選價格最低的，即“第一階段價格優先法+第二階段直接選定法”，或者“第一階段質量優先法+第二階段二次競價法”。以上方法可以概括為“先選廉再擇優，或者先擇優再選廉”。

當然，如果第二階段采購數量很大，足以影響第一階段價格，則即使第一階段采用了價格優先法，第二階段仍可以采用二次競價的方式選擇成交供應商。

開放式框架協議的擇優邏輯：

開放式框架協議的第一階段是不進行競爭的，只要符合框架協議的各項要求，供應商隨時提出審核要求，征集人都應允許其加入框架協議入圍供應商的行列。開放式框架協議第二階段選擇成交供應商采用直接選定的方式。

供應商加入開放式框架協議時雖然沒有競爭，但是供應商的價格并不會離譜，其原因是開放式框架協議的入圍供應商，要么具有市場壟斷性特點，本身就相對于采購人處于強勢地位；要么采購人由自然人或企事業單位等數量眾多的服務對象組成，這些自然人或企事業單位數量眾多，難以統一組織選擇成交供應商，或者不應該再為服務對象指定提供服務的單位。此時，服務對象可以通過“用腳投票”的方式對成交供應商進行選擇，如果入圍供應商的價格離譜，就不會有人選擇其成交。

(作者系中國招標投標協會專家)

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