框架協議采購中的績效管理智慧

■ 姜愛華

框架協議采購作為一種新的政府采購方式，蘊含著諸多績效管理智慧，是政府采購領域深化改革、全面實施預算績效管理的體現。特別是其引入了全生命周期成本理念，為科學進行采購成本管理奠定了基礎。全生命周期成本，即采購對象在全生命周期內所發生的所有成本，通常包括初始成本、后續投入成本、處置成本等。當前我國政府采購中存在較為普遍的重視采購初始成本忽視后續投入成本的現象，導致采購人“買得起用不起”，采購預算今年省下來了，后續年度預算不降反升。針對這種現象，框架協議采購方式在多個條款中注入全生命周期成本理念。

一是科學界定框架協議采購的適用情形，考慮了辦公設備或資產的“互補品”投入。《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）第三條規定，框架協議采購的適用情形之一是“集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的”。可見，在這一情形描述中，不但考慮了集中采購目錄中的品目本身，還考慮了其后續投入，類似于經濟學中的“互補品”，從而照顧了采購需求的跨周期性和整體性。當前集中采購目錄以內的品目，特別是采購人普遍使用的通用類項目，通常需要一些配套的耗材或者配件，其中標準化的耗材或者配件已經被列入集中采購目錄之內，如，打印機需要的復印紙和打印通用耗材，均屬于集中采購目錄內的產品。但還有些品目，如，乘用車等，其配件多樣化，很難列入集中采購目錄內，但配件采購與設備或資產又直接相關，因此，框架協議采購將其列入適用情形之中，一定程度上植入了全生命周期成本理念。

二是考慮貨物或服務采購的混合性，明確“最高限制單價”的組成，充分體現全生命周期成本概念。110號令第十三條指出了有關征集公告或征集文件的最高限制單價規定，“貨物項目單價按照臺（套）等計量單位確定，其中包含售后服務等相關服務費用”。服務項目單價按照單位采購標的價格或者人工單價等確定，“服務項目所涉及的貨物的費用，能夠折算入服務項目單價的應當折入，需要按實結算的應當明確結算規則”。這樣的規定，避免供應商報價含混不清，在采購后又提出追加服務費用或者貨物價款等不合理要求。

在這里，對服務項目做最高限制單價的規定，其實也有重要的績效管理引導作用。目前，有些地方政府購買公共服務標準過高，甚至超過了當地的財政承載能力。通過最高限價，可以確保公共服務“保基本”的特點，節省下來的資金用于他處，這也是提升財政資金使用效益的一個重要體現。

三是對服務類采購規定了較長的框架協議有效期，有利于服務提供的穩定性和總成本的降低。110號令第十五條對框架協議有效期做了規定，其中“貨物項目框架協議有效期一般不超過1年，服務項目框架協議有效期一般不超過2年”。服務類采購通常需要一定的穩定性，若頻繁更換，會帶來較高的轉換成本，新的服務提供商需要重新進行必要的設備、培訓等投入，這些可能會提高服務采購成本，同時，頻繁更換服務提供商也可能給服務對象帶來一些不適應的情況。而110號令對服務規定了較長的框架協議有效期，實際上相當于“拉長”服務周期。同時，為了確保框架協議的競爭性，有效期又不能太長，規定一般不超過2年。

四是在報價和評審環節中引入全生命周期成本理念，對產品配件或專用耗材一并進行報價，并作為影響評分的因素。110號令第二十四條第二款中提及“對貨物項目每個采購包只能用一個產品進行響應，征集文件有要求的，應當同時對產品的選配件、耗材進行報價”。第二十六條專門規定，“對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫療等儀器設備進行框架協議采購的，應當要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價。評審時應當考慮約定期限的專用耗材使用成本，修正儀器設備的響應報價或者質量評分”。可見，在報價和評審環節，框架協議采購更是充分踐行全生命周期成本理念，這有利于采購項目績效的提升，甚至為強化行政事業單位國有資產管理提供了詳細的采購數據資料，也為政府采購與國有資產管理實現數據共享、大數據應用分析提供了信息基礎。

通過科學規定采購適用情形，明細最高限制單價組成，合理設計框架協議有效期，以及在報價和評審中貫徹全生命周期成本理念，框架協議采購方式將有效提升采購項目績效。

（作者單位：中央財經大學）

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