民事訴訟法的修改對(duì)政府采購(gòu)的影響與啟示

【聚焦·新民訴法】

編者按：2021年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于修改民事訴訟法的決定，修改后的民事訴訟法自2022年1月1日起施行。因相關(guān)修改內(nèi)容對(duì)政府采購(gòu)民事糾紛產(chǎn)生影響，故從本期開(kāi)始，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特設(shè)專題，邀請(qǐng)業(yè)界人士對(duì)此進(jìn)行探討。

民事訴訟法的修改對(duì)政府采購(gòu)的影響與啟示

■ 杭正亞

2022年1月1日起，修改后的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新民訴法）正式施行。這對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域產(chǎn)生較大影響：一方面，該法作為確定性規(guī)范，對(duì)民事訴訟事項(xiàng)作出明確、具體的規(guī)定，包括政府采購(gòu)在內(nèi)的民事訴訟均受其規(guī)制。另一方面，某些法律規(guī)范作為準(zhǔn)用性規(guī)范，沒(méi)有在法律條文中就相關(guān)領(lǐng)域民事訴訟的某個(gè)問(wèn)題直接作出規(guī)定，但指出相關(guān)內(nèi)容適用民事訴訟法的規(guī)定。如《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第三十四條第二款規(guī)定，投訴處理決定書(shū)的送達(dá)，參照民事訴訟法關(guān)于送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行。又如，行政訴訟法第一百零一條規(guī)定，人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，該法沒(méi)有規(guī)定的，適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

筆者對(duì)新民訴法的內(nèi)容梳理后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)條款的修改對(duì)政采的影響和啟示主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書(shū)可以采用電子方式送達(dá)，電子送達(dá)等方式無(wú)法送達(dá)的，可以公告送達(dá)。

處理政府采購(gòu)?fù)对V事項(xiàng)時(shí)，財(cái)政部門(mén)會(huì)遇到與“送達(dá)”有關(guān)的特殊情況，如“專遞郵寄遭退件”“電話聯(lián)系是空號(hào)”“上門(mén)送達(dá)但門(mén)緊閉”等。今后若存在類似情況可參考新民訴法的相關(guān)規(guī)定。首先，新民訴法第九十條規(guī)定，經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用能夠確認(rèn)其收悉的電子方式送達(dá)，以送達(dá)信息到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期。受送達(dá)人提出需要紙質(zhì)文書(shū)的，應(yīng)當(dāng)提供紙質(zhì)文書(shū)。這一規(guī)定使得，索要紙質(zhì)文書(shū)無(wú)障礙的同時(shí)，還可以使用更為便捷的電子送達(dá)方式。

若財(cái)政部門(mén)參考上述條款，要求質(zhì)疑投訴人通過(guò)電子方式送達(dá)，需要注意電子方式送達(dá)的條件：一是經(jīng)受送達(dá)人同意確認(rèn)受電子送達(dá)的地址，如電子郵箱、微信號(hào)、QQ號(hào)等；二是若能確認(rèn)受送達(dá)人收悉，應(yīng)在電子郵箱中要求收件人做到已讀回執(zhí)，在微信或者QQ等應(yīng)用程序中要求收件人表示確認(rèn)收到；三是明確送達(dá)生效標(biāo)準(zhǔn)為到達(dá)主義，即送達(dá)信息到達(dá)特定系統(tǒng)即視為有效送達(dá)，而不以財(cái)政部門(mén)發(fā)出行為作為有效送達(dá)。另外，參照新民訴法第九十五條規(guī)定，受送達(dá)人下落不明，用直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、電子送達(dá)等方式無(wú)法送達(dá)的，可以公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過(guò)三十日，即視為送達(dá)。由于公告期縮短至三十日，在政府采購(gòu)?fù)对V處理中，能有效遏止惡意投訴、干擾采購(gòu)、躲避送達(dá)等行為。

新民訴法第九十條規(guī)定，可以電子方式送達(dá)的是訴訟文書(shū)。訴訟文書(shū)的范圍非常廣泛，而94號(hào)令僅規(guī)定投訴處理決定書(shū)的送達(dá)可參照民事訴訟法關(guān)于送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行，送達(dá)的文書(shū)范圍相對(duì)狹窄。政府采購(gòu)?fù)对V處理中，會(huì)產(chǎn)生受理審查時(shí)的多種告知書(shū)、補(bǔ)正通知書(shū)、暫停采購(gòu)活動(dòng)通知書(shū)等，調(diào)查取證時(shí)的答復(fù)通知書(shū)、調(diào)查取證通知書(shū)、質(zhì)證通知書(shū)等。如果這些文書(shū)也能通過(guò)電子方式送達(dá)，則會(huì)大大提高政府采購(gòu)?fù)对V處理的效率，甚至能克服送達(dá)難、投訴處理時(shí)間不夠的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，新民訴法關(guān)于訴訟文書(shū)送達(dá)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)有一定借鑒作用，建議未來(lái)政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)文書(shū)的送達(dá)范圍作更加廣泛的規(guī)定。當(dāng)下，省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)94號(hào)令第四十四條規(guī)定，制定具體實(shí)施辦法時(shí)借鑒新民訴法中關(guān)于電子方式送達(dá)的規(guī)定，在政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“電子數(shù)據(jù)多跑步，紙質(zhì)文書(shū)少郵寄”，以此提高質(zhì)疑、投訴效率。

第二，新民訴法對(duì)政府采購(gòu)電子化質(zhì)疑投訴處理具有借鑒意義。

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，最高人民法院于2020年2月14日，發(fā)布了《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間加強(qiáng)和規(guī)范在線訴訟工作的通知》，于2021年6月16日，發(fā)布了《人民法院在線訴訟規(guī)則》。根據(jù)以上內(nèi)容，新民訴法新增第十六條內(nèi)容，即“經(jīng)當(dāng)事人同意，民事訴訟活動(dòng)可以通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在線進(jìn)行。”“民事訴訟活動(dòng)通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在線進(jìn)行的，與線下訴訟活動(dòng)具有同等法律效力。”如此做法將上述應(yīng)對(duì)疫情的司法創(chuàng)新成果進(jìn)行了很好的法律化。

新冠肺炎疫情同樣給政府采購(gòu)和其訴訟工作帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)。2020年2月6日，財(cái)政部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于疫情防控期間開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，推進(jìn)政府采購(gòu)項(xiàng)目電子化實(shí)施，要求有條件的地方盡量在線提供采購(gòu)文件、提交投標(biāo)（響應(yīng)）文件，實(shí)行電子開(kāi)標(biāo)、電子評(píng)審等流程。針對(duì)投訴處理工作，要求在疫情防控期間可暫停現(xiàn)場(chǎng)受理、質(zhì)證等工作，相關(guān)業(yè)務(wù)改為網(wǎng)上辦理。

政府采購(gòu)供應(yīng)商分布全國(guó)各地，發(fā)生民事?tīng)?zhēng)議時(shí)他們要到外地乃至外省法院提起訴訟。若各地進(jìn)行在線訴訟可極大程度地方便訴訟當(dāng)事人并降低其訴訟成本。由此建議涉及政府采購(gòu)領(lǐng)域的民事訴訟，可以直接依照新民訴法在線訴訟；涉及政府采購(gòu)領(lǐng)域的行政訴訟，可以依照行政訴訟法第一百零一條規(guī)定和新民訴法第十六條規(guī)定，進(jìn)行在線訴訟。另外，政府采購(gòu)領(lǐng)域訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)事人對(duì)訴訟方式有選擇權(quán)，未經(jīng)其同意，人民法院不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制適用在線訴訟。部分當(dāng)事人同意適用在線訴訟，部分當(dāng)事人不同意的，相應(yīng)訴訟環(huán)節(jié)可以采取同意的當(dāng)事人線上、不同意的當(dāng)事人以線下的方式進(jìn)行。

目前，在政府采購(gòu)活動(dòng)和訴訟活動(dòng)在線進(jìn)行過(guò)程中，有的省級(jí)財(cái)政部門(mén)制定了政府采購(gòu)電子化質(zhì)疑投訴方面的規(guī)范性文件，政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴依托政府采購(gòu)網(wǎng)電子化質(zhì)疑投訴系統(tǒng)，開(kāi)展政府采購(gòu)電子化質(zhì)疑的提出和答復(fù)、投訴的提起和處理，實(shí)現(xiàn)全流程電子化辦公，優(yōu)化了政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境。隨著新民訴法的實(shí)施，必將有許多新的經(jīng)驗(yàn)成果，這對(duì)于政府采購(gòu)電子化質(zhì)疑投訴處理，將有很多有益的借鑒。

第三，理順了簡(jiǎn)易程序，完善了小額訴訟程序，擴(kuò)大了獨(dú)任審理的適用，對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域簡(jiǎn)單爭(zhēng)議、小額項(xiàng)目的質(zhì)疑投訴處理程序的簡(jiǎn)化有一定啟示。

一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)涉及的民事訴訟大致有三類：政府采購(gòu)活動(dòng)引起的糾紛，如締約過(guò)錯(cuò)責(zé)任；合同訂立、履行引起的糾紛；投訴處理決定確認(rèn)的可依法起訴的糾紛。從司法實(shí)踐看，這些糾紛多數(shù)被認(rèn)為是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件，適用簡(jiǎn)易程序而獨(dú)任審理。

原民訴法規(guī)定，只有適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼囊粚徝袷掳讣拍苡蓪徟袉T一人獨(dú)任審理。新民訴法第四十條第二款、第四十一條第二款規(guī)定，“基層人民法院審理的基本事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的第一審民事案件”可以由審判員一人適用普通程序獨(dú)任審理。“中級(jí)人民法院對(duì)第一審適用簡(jiǎn)易程序?qū)徑Y(jié)或者不服裁定提起上訴的第二審民事案件，事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意”，可以由審判員一人獨(dú)任審理。

此外，新民訴法第一百六十五條規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單金錢(qián)給付民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之五十以下的，適用小額訴訟的程序?qū)徖恚瑢?shí)行一審終審。標(biāo)的額超過(guò)上述數(shù)額但在二倍以下的，當(dāng)事人雙方也可以約定適用小額訴訟的程序。根據(jù)該法第一百六十七條、第一百六十八條規(guī)定，適用小額訴訟的程序?qū)徖戆讣梢砸淮伍_(kāi)庭審結(jié)并且當(dāng)庭宣判，應(yīng)當(dāng)在立案之日起兩個(gè)月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)一個(gè)月。這些規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的訴訟當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，無(wú)疑簡(jiǎn)化了訴訟程序，便于糾紛早日解決。

另外，新民訴法第四十二條、第一百六十六條分別規(guī)定了明確不適用獨(dú)任審理、小額訴訟程序六種情形的“負(fù)面清單”。根據(jù)這些規(guī)定，當(dāng)事人可能會(huì)認(rèn)為，政府采購(gòu)訴訟案件屬于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，涉及群體性糾紛、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的案件，此類型的訴訟案件不得由審判員一人獨(dú)任審理；也可能認(rèn)為，政府采購(gòu)訴訟案件屬于需要評(píng)估、鑒定或者對(duì)訴前評(píng)估、鑒定結(jié)果有異議的案件，一方當(dāng)事人下落不明的案件，當(dāng)事人提出反訴的案件等其他不宜適用小額訴訟的程序?qū)徖淼陌讣岢霾坏眠m用小額訴訟的程序，而對(duì)程序問(wèn)題提出異議。

對(duì)此程序爭(zhēng)議，解決辦法分別是該法第四十三條、第一百六十九條規(guī)定，即在審理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜由審判員一人獨(dú)任審理的，應(yīng)當(dāng)裁定轉(zhuǎn)由合議庭審理；發(fā)現(xiàn)案件不宜適用小額訴訟的程序的，應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序的其他規(guī)定審理或者裁定轉(zhuǎn)為普通程序。當(dāng)事人認(rèn)為獨(dú)任審理或者適用小額訴訟的程序?qū)徖磉`反法律規(guī)定的，可以提出異議由法院審查，異議成立的裁定轉(zhuǎn)由合議庭審理，或者適用簡(jiǎn)易程序的其他規(guī)定審理或者裁定轉(zhuǎn)為普通程序，異議不成立的裁定駁回。

在政府采購(gòu)爭(zhēng)議中，多數(shù)采購(gòu)項(xiàng)目的爭(zhēng)議具有事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、金額相對(duì)小的特點(diǎn)。訴訟可采用簡(jiǎn)易程序、小額訴訟程序、獨(dú)任審理。

當(dāng)前，某些供應(yīng)商會(huì)因采購(gòu)標(biāo)的金額非常小的項(xiàng)目反復(fù)質(zhì)疑、投訴，采購(gòu)人不得不多次重新采購(gòu)，政府采購(gòu)當(dāng)事人和財(cái)政部門(mén)為爭(zhēng)議解決所耗費(fèi)的人力、財(cái)力、時(shí)間成本有時(shí)超過(guò)采購(gòu)標(biāo)的金額，這對(duì)政府和社會(huì)來(lái)說(shuō)都是極大的浪費(fèi)。通常情況下，政府采購(gòu)訴訟的要求比政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴的要求更為嚴(yán)格，訴訟若可采用簡(jiǎn)易程序，那么未來(lái)在政府采購(gòu)中，對(duì)于那些事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大且標(biāo)的金額較小的政府采購(gòu)爭(zhēng)議，在法律、法規(guī)、規(guī)章的修改時(shí)，可借鑒新民訴法的規(guī)定，進(jìn)行程序簡(jiǎn)化的設(shè)置。

第四，對(duì)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的新規(guī)，對(duì)多元化解政府采購(gòu)爭(zhēng)議有借鑒作用。

新民訴法第二百零一條對(duì)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)作出新規(guī)定：一是對(duì)之前的人民調(diào)解協(xié)議書(shū)司法確認(rèn)的范圍擴(kuò)大到“經(jīng)依法設(shè)立的調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議”；二是將原來(lái)僅由基層人民法院管轄，拓展至有管轄權(quán)的中級(jí)人民法院；三是明確了“人民法院邀請(qǐng)調(diào)解組織開(kāi)展先行調(diào)解”的形式與“調(diào)解組織自行開(kāi)展調(diào)解”的形式互為補(bǔ)充。因此，調(diào)解組織的主體更多元，不再限于人民調(diào)解委員會(huì)；調(diào)解發(fā)起的形式更多樣，有法院主動(dòng)邀請(qǐng)開(kāi)展和調(diào)解組織自行開(kāi)展；調(diào)解糾紛類別增加，不再限于一般民間糾紛。

政府采購(gòu)爭(zhēng)議，部分涉及政府采購(gòu)政策，部分不涉及政府采購(gòu)政策僅視為一般民事?tīng)?zhēng)議。因此，對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議的處理不應(yīng)“一刀切”，要根據(jù)爭(zhēng)議的不同內(nèi)容和性質(zhì)選擇適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。建議在政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)嵭姓{(diào)解制度，由已經(jīng)建立的政府采購(gòu)協(xié)會(huì)組織政府采購(gòu)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，對(duì)部分政府采購(gòu)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，說(shuō)服、勸導(dǎo)政府采購(gòu)當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議、解決糾紛。然后根據(jù)新民訴法規(guī)定，向法院申請(qǐng)對(duì)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)，以產(chǎn)生可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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