民事訴訟法的修改對政府采購的影響與啟示

【聚焦·新民訴法】

編者按：2021年12月24日，全國人大常委會作出關于修改民事訴訟法的決定，修改后的民事訴訟法自2022年1月1日起施行。因相關修改內容對政府采購民事糾紛產生影響，故從本期開始，《中國政府采購報》特設專題，邀請業界人士對此進行探討。

民事訴訟法的修改對政府采購的影響與啟示

■ 杭正亞

2022年1月1日起，修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新民訴法）正式施行。這對政府采購領域產生較大影響：一方面，該法作為確定性規范，對民事訴訟事項作出明確、具體的規定，包括政府采購在內的民事訴訟均受其規制。另一方面，某些法律規范作為準用性規范，沒有在法律條文中就相關領域民事訴訟的某個問題直接作出規定，但指出相關內容適用民事訴訟法的規定。如《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第三十四條第二款規定，投訴處理決定書的送達，參照民事訴訟法關于送達的規定執行。又如，行政訴訟法第一百零一條規定，人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，該法沒有規定的，適用民事訴訟法的相關規定。

筆者對新民訴法的內容梳理后發現，相關條款的修改對政采的影響和啟示主要表現在四個方面。

第一，政府采購投訴處理決定書可以采用電子方式送達，電子送達等方式無法送達的，可以公告送達。

處理政府采購投訴事項時，財政部門會遇到與“送達”有關的特殊情況，如“專遞郵寄遭退件”“電話聯系是空號”“上門送達但門緊閉”等。今后若存在類似情況可參考新民訴法的相關規定。首先，新民訴法第九十條規定，經受送達人同意，可以采用能夠確認其收悉的電子方式送達，以送達信息到達受送達人特定系統的日期為送達日期。受送達人提出需要紙質文書的，應當提供紙質文書。這一規定使得，索要紙質文書無障礙的同時，還可以使用更為便捷的電子送達方式。

若財政部門參考上述條款，要求質疑投訴人通過電子方式送達，需要注意電子方式送達的條件：一是經受送達人同意確認受電子送達的地址，如電子郵箱、微信號、QQ號等；二是若能確認受送達人收悉，應在電子郵箱中要求收件人做到已讀回執，在微信或者QQ等應用程序中要求收件人表示確認收到；三是明確送達生效標準為到達主義，即送達信息到達特定系統即視為有效送達，而不以財政部門發出行為作為有效送達。另外，參照新民訴法第九十五條規定，受送達人下落不明，用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達、電子送達等方式無法送達的，可以公告送達。自發出公告之日起，經過三十日，即視為送達。由于公告期縮短至三十日，在政府采購投訴處理中，能有效遏止惡意投訴、干擾采購、躲避送達等行為。

新民訴法第九十條規定，可以電子方式送達的是訴訟文書。訴訟文書的范圍非常廣泛，而94號令僅規定投訴處理決定書的送達可參照民事訴訟法關于送達的規定執行，送達的文書范圍相對狹窄。政府采購投訴處理中，會產生受理審查時的多種告知書、補正通知書、暫停采購活動通知書等，調查取證時的答復通知書、調查取證通知書、質證通知書等。如果這些文書也能通過電子方式送達，則會大大提高政府采購投訴處理的效率，甚至能克服送達難、投訴處理時間不夠的問題。

筆者認為，新民訴法關于訴訟文書送達的規定對政府采購有一定借鑒作用，建議未來政府采購領域對相關文書的送達范圍作更加廣泛的規定。當下，省級財政部門可根據94號令第四十四條規定，制定具體實施辦法時借鑒新民訴法中關于電子方式送達的規定，在政府采購領域實現“電子數據多跑步，紙質文書少郵寄”，以此提高質疑、投訴效率。

第二，新民訴法對政府采購電子化質疑投訴處理具有借鑒意義。

為應對新冠肺炎疫情，最高人民法院于2020年2月14日，發布了《關于新冠肺炎疫情防控期間加強和規范在線訴訟工作的通知》，于2021年6月16日，發布了《人民法院在線訴訟規則》。根據以上內容，新民訴法新增第十六條內容，即“經當事人同意，民事訴訟活動可以通過信息網絡平臺在線進行。”“民事訴訟活動通過信息網絡平臺在線進行的，與線下訴訟活動具有同等法律效力。”如此做法將上述應對疫情的司法創新成果進行了很好的法律化。

新冠肺炎疫情同樣給政府采購和其訴訟工作帶來了嚴峻考驗。2020年2月6日，財政部辦公廳發布了《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》，推進政府采購項目電子化實施，要求有條件的地方盡量在線提供采購文件、提交投標（響應）文件，實行電子開標、電子評審等流程。針對投訴處理工作，要求在疫情防控期間可暫停現場受理、質證等工作，相關業務改為網上辦理。

政府采購供應商分布全國各地，發生民事爭議時他們要到外地乃至外省法院提起訴訟。若各地進行在線訴訟可極大程度地方便訴訟當事人并降低其訴訟成本。由此建議涉及政府采購領域的民事訴訟，可以直接依照新民訴法在線訴訟；涉及政府采購領域的行政訴訟，可以依照行政訴訟法第一百零一條規定和新民訴法第十六條規定，進行在線訴訟。另外，政府采購領域訴訟當事人應當注意的是，當事人對訴訟方式有選擇權，未經其同意，人民法院不得強制或者變相強制適用在線訴訟。部分當事人同意適用在線訴訟，部分當事人不同意的，相應訴訟環節可以采取同意的當事人線上、不同意的當事人以線下的方式進行。

目前，在政府采購活動和訴訟活動在線進行過程中，有的省級財政部門制定了政府采購電子化質疑投訴方面的規范性文件，政府采購質疑投訴依托政府采購網電子化質疑投訴系統，開展政府采購電子化質疑的提出和答復、投訴的提起和處理，實現全流程電子化辦公，優化了政府采購領域營商環境。隨著新民訴法的實施，必將有許多新的經驗成果，這對于政府采購電子化質疑投訴處理，將有很多有益的借鑒。

第三，理順了簡易程序，完善了小額訴訟程序，擴大了獨任審理的適用，對于政府采購領域簡單爭議、小額項目的質疑投訴處理程序的簡化有一定啟示。

一般說來，政府采購涉及的民事訴訟大致有三類：政府采購活動引起的糾紛，如締約過錯責任；合同訂立、履行引起的糾紛；投訴處理決定確認的可依法起訴的糾紛。從司法實踐看，這些糾紛多數被認為是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件，適用簡易程序而獨任審理。

原民訴法規定，只有適用簡易程序審理的一審民事案件才能由審判員一人獨任審理。新民訴法第四十條第二款、第四十一條第二款規定，“基層人民法院審理的基本事實清楚、權利義務關系明確的第一審民事案件”可以由審判員一人適用普通程序獨任審理。“中級人民法院對第一審適用簡易程序審結或者不服裁定提起上訴的第二審民事案件，事實清楚、權利義務關系明確的，經雙方當事人同意”，可以由審判員一人獨任審理。

此外，新民訴法第一百六十五條規定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單金錢給付民事案件，標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之五十以下的，適用小額訴訟的程序審理，實行一審終審。標的額超過上述數額但在二倍以下的，當事人雙方也可以約定適用小額訴訟的程序。根據該法第一百六十七條、第一百六十八條規定，適用小額訴訟的程序審理案件，可以一次開庭審結并且當庭宣判，應當在立案之日起兩個月內審結，有特殊情況需要延長的，經法院院長批準可以延長一個月。這些規定對政府采購領域的訴訟當事人來說，無疑簡化了訴訟程序，便于糾紛早日解決。

另外，新民訴法第四十二條、第一百六十六條分別規定了明確不適用獨任審理、小額訴訟程序六種情形的“負面清單”。根據這些規定，當事人可能會認為，政府采購訴訟案件屬于涉及國家利益、社會公共利益的案件，涉及群體性糾紛、可能影響社會穩定的案件，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的案件，此類型的訴訟案件不得由審判員一人獨任審理；也可能認為，政府采購訴訟案件屬于需要評估、鑒定或者對訴前評估、鑒定結果有異議的案件，一方當事人下落不明的案件，當事人提出反訴的案件等其他不宜適用小額訴訟的程序審理的案件，提出不得適用小額訴訟的程序，而對程序問題提出異議。

對此程序爭議，解決辦法分別是該法第四十三條、第一百六十九條規定，即在審理過程中，發現案件不宜由審判員一人獨任審理的，應當裁定轉由合議庭審理；發現案件不宜適用小額訴訟的程序的，應當適用簡易程序的其他規定審理或者裁定轉為普通程序。當事人認為獨任審理或者適用小額訴訟的程序審理違反法律規定的，可以提出異議由法院審查，異議成立的裁定轉由合議庭審理，或者適用簡易程序的其他規定審理或者裁定轉為普通程序，異議不成立的裁定駁回。

在政府采購爭議中，多數采購項目的爭議具有事實清楚、權利義務關系明確、金額相對小的特點。訴訟可采用簡易程序、小額訴訟程序、獨任審理。

當前，某些供應商會因采購標的金額非常小的項目反復質疑、投訴，采購人不得不多次重新采購，政府采購當事人和財政部門為爭議解決所耗費的人力、財力、時間成本有時超過采購標的金額，這對政府和社會來說都是極大的浪費。通常情況下，政府采購訴訟的要求比政府采購質疑、投訴的要求更為嚴格，訴訟若可采用簡易程序，那么未來在政府采購中，對于那些事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大且標的金額較小的政府采購爭議，在法律、法規、規章的修改時，可借鑒新民訴法的規定，進行程序簡化的設置。

第四，對調解協議司法確認的新規，對多元化解政府采購爭議有借鑒作用。

新民訴法第二百零一條對調解協議的司法確認作出新規定：一是對之前的人民調解協議書司法確認的范圍擴大到“經依法設立的調解組織調解達成調解協議”；二是將原來僅由基層人民法院管轄，拓展至有管轄權的中級人民法院；三是明確了“人民法院邀請調解組織開展先行調解”的形式與“調解組織自行開展調解”的形式互為補充。因此，調解組織的主體更多元，不再限于人民調解委員會；調解發起的形式更多樣，有法院主動邀請開展和調解組織自行開展；調解糾紛類別增加，不再限于一般民間糾紛。

政府采購爭議，部分涉及政府采購政策，部分不涉及政府采購政策僅視為一般民事爭議。因此，對政府采購爭議的處理不應“一刀切”，要根據爭議的不同內容和性質選擇適當的解決方法。建議在政府采購領域實行調解制度，由已經建立的政府采購協會組織政府采購爭議調解委員會，對部分政府采購爭議進行調解，說服、勸導政府采購當事人自愿達成協議、解決糾紛。然后根據新民訴法規定，向法院申請對調解協議司法確認，以產生可以申請強制執行的效力。

（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）

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