完善民事小額訴訟規則對落實框架協議采購的啟示

【聚焦·新民訴法】

完善民事小額訴訟規則對落實框架協議采購的啟示

■ 沈德能

十三屆全國人大常委會第三十二次會議表決通過了修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴法》），于2022年起實施。新《民訴法》進一步完善了小額訴訟的程序和規則：明確了小額案件的具體標準，確定了小額訴訟的負面清單，提高了小額訴訟的效率，規定了小額訴訟異議及程序轉換制度。筆者認為，這些經過完善后的規定，對落實政府采購框架協議采購方式具有四點啟示意義。

明確全國統一的小額零星標準

新《民訴法》規定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單金錢給付民事案件，標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之五十以下的，適用小額訴訟的程序審理。此指導標準雖然數額不統一，但尺度統一。

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）第一條立法目的指出，框架協議采購這一采購方式是“為了規范多頻次、小額度采購活動”。但目前，對于小額零星的具體標準尚未出臺統一規定。筆者通過調研了解到，110號令實施前，各地通過協議供貨、網上商城等方式實施小額零星采購時，依據的是各地財政部門設定的小額零星標準。但各地標準千差萬別，政府采購供應商在不同地區投標需要遵守不同的標準規定。以協議供貨方式為例，有的地方規定，政府采購限額標準為100萬元以下的辦公設備、空調設備和車輛，政府采購限額標準為30萬元以下的辦公家具、辦公耗材和辦公家電采用協議供貨采購方式；有的地方規定，公開招標數額標準以下的貨物類采用協議供貨采購方式，公開招標數額標準為200萬元以上。以網上商城為例，有的地方規定，公開招標數額標準以下，集中采購目錄以內的貨物和服務通過網上商城采購，公開招標數額標準為400萬元；有的地方規定，單項或年度批量預算金額在100萬元以下的項目，可以通過網上商城采購。

筆者認為，政府采購框架協議采購中的小額零星標準有必要借鑒新《民訴法》關于小額訴訟案件標準的規定，出臺全國統一的指導性標準。例如，規定集中采購目錄內或者目錄外采購限額標準以上，公開招標數額百分之五十以下的屬于小額零星采購范疇。

進一步提高框架協議采購方式的采購效率

新《民訴法》規定，人民法院適用小額訴訟的程序審理案件，可以一次開庭審結并且當庭宣判。人民法院適用小額訴訟的程序審理案件，應當在立案之日起兩個月內審結。有特殊情況需要延長的，經本院院長批準，可以延長一個月。較之簡易程序和普通程序，小額訴訟程序的效率大幅度提高。

除了明確框架協議采購方式是“為了規范多頻次、小額度采購活動”外，110號令立法目的還強調了框架協議采購方式是為了“提高政府采購項目績效”。盡管110令在采購合同的授予方面充分體現了追求采購效率這一目標，但筆者認為，在采購程序中仍有提高采購效率的空間。從現行規定來看，框架協議的簽訂時間仍然與項目采購規定的采購合同簽訂時間相同，即第二十九條規定的，集中采購機構或者主管預算單位應當在入圍通知書發出之日起三十日內和入圍供應商簽訂框架協議。此外，110號令對第二階段采購合同授予和簽訂的時間尚未進行具體規定。如果按照《中華人民共和國政府采購法》第四十六條規定實施，那么采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。如此一來，筆者認為“提高政府采購項目績效”的目標較難實現。因此，建議借鑒新《民訴法》關于小額訴訟案件審限的規定，進一步縮短框架協議、采購合同的簽訂時間和支付時間。

首先，建議縮短框架協議的簽訂時間。由于框架協議不是具體的采購合同，不涉及采購合同履行的某些不確定的因素，因此，框架協議的簽訂不存在太多可以協商的因素，集中采購機構或者主管預算單位應當在入圍通知書發出之日起十日內與入圍供應商簽訂框架協議。各省、自治區、直轄市財政部門根據110號令制定具體實施辦法時可以明確：征集文件對框架協議簽訂時間有具體規定的，從其規定，無具體規定的一般以十日內為宜。

其次，建議縮短采購合同的簽訂時間?？蚣軈f議采購第二階段的采購合同授予和簽訂可以在線完成。110號令第七條規定，框架協議采購應當實行電子化采購，應當包含電子化采購合同的簽訂。筆者認為，電子采購系統可根據采購人授予合同的指令，自動生成電子采購合同，發送給成交供應商（一般以兩日為宜），供應商在系統中完成合同簽訂工作。如果是標準化格式合同，可以采用自動簽訂方式，實現框架協議采購合同秒簽。

最后，建議縮短合同價款支付時間。電子化采購應當包含電子化支付手段，采購系統應當與采購人的支付系統對接，采購人確認采購合同履行后，在規定時間內（一般以兩日為宜），將合同價款支付給供應商。

總之，框架協議采購作為解決小額零星采購的一種采購方式，不建議照搬一般項目采購程序的時間要求，應當做較大幅度的縮短，正如新《民訴法》規定小額訴訟程序不按照簡易程序和普通程序的時間要求一樣。

明確框架協議采購負面清單

110號令沒有提到適用框架協議采購方式的負面清單，僅有散見的“不得”規定，如第三條第三款規定，屬于本條第一款第二項情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目進行采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不得采用框架協議采購方式。第九條明確，封閉式框架協議采購是指符合本辦法第三條規定情形，通過公開競爭訂立框架協議后，除經過框架協議約定的補充征集程序外，不得增加入圍供應商的框架協議采購。

為了框架協議采購方式的運用既能提高采購效率又能兼顧市場公平競爭，建議框架協議采購借鑒新《民訴法》關于小額訴訟負面清單的做法。

110號令第二條是關于框架協議采購的定義，即框架協議采購是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式。

筆者認為，在制定框架協議采購的負面清單時，將110號令第二條作為重點，主要包括以下七項內容。第一，征集人主要是集中采購機構或者主管預算單位（其他預算單位確有需要的，經其主管預算單位批準，可以采用框架協議采購方式采購。）第二，僅限技術、服務等標準明確、統一的品目。雖然是小額零星但如果采購需求復雜，不能明確統一，或者主管預算單位的下屬采購人中采購需求差別太大，無法做到明確、統一的，不得采用框架協議采購方式。第三，僅限需要多次重復采購的貨物或服務。凡是一次性采購，或是簽訂一個采購合同就能滿足采購需求的，均不得采用框架協議采購方式。所謂多次重復采購，不是多批次履行合同，而是由于采購數量等不確定，不能簽訂一個采購合同，需要簽訂多個采購合同。如果采購需求、數量明確，僅按照合同約定分批次履行合同義務，則不需要重復采購，僅需要分批次履行采購合同。如，采購數量明確的批量（分批次履行）集中采購就不是框架協議采購。第四，僅限貨物和服務，不包含小額工程。第五，其他預算單位確有需要的，應當僅限于存在突發需求，無法確定采購數量，主管預算單位沒有入圍供應商可供選擇的情形。第六，不需要經過兩階段采購（第一階段確定入圍供應商、第二階段確定成交供應商）就可以直接確定供應商的，不得采用框架協議采購。第七，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，其需求明確，一家供應商承接質量更優、價格更低、服務更好時，不得采用框架協議采購方式。

制定框架協議采購與非招標、招標采購方式轉換制度

框架協議采購負面清單內所列情形不得采用框架協議采購方式的，應當依法采用招標采購或非招標方式進行采購。建議借鑒新《民訴法》小額訴訟程序與簡易程序、普通程序轉換的規定，框架協議采購實施過程中發現不符合框架協議采購的情形（即屬于負面清單），采用非招標、招標采購更加合適的，應當及時終止框架協議采購并改為非招標、招標方式的項目采購。如，集中采購機構通過歸集采購人明確的采購需求可以實行單一項目的批量集中采購的，或者主管預算單位通過聯合下屬單位統一采購，形成需求明確的單一采購項目的，盡管這些項目所涉及的品目已經有了框架協議采購并且正在實施中，也應當終止框架協議采購并及時轉換為單一項目采購。

（作者單位：廣西廣天一律師事務所）

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