美國政府采購合同官如何踐行綠色采購

【域外經(jīng)驗】

美國政府采購合同官如何踐行綠色采購

■ 趙勇

美國政府采購合同官享有廣泛而權(quán)威的權(quán)力，在政府采購活動中占有重要地位。例如，負責選擇采購方式、對評審負責、審查供應(yīng)商的履約能力、有權(quán)單方面變更和終止合同、對供應(yīng)商履約情況進行評價等。在實現(xiàn)政府綠色采購目標方面，政府采購合同官也發(fā)揮著重要作用。

總體來說，政府采購合同官踐行政府綠色采購活動主要包括兩方面內(nèi)容：第一，在對綠色環(huán)保法律法規(guī)、政策規(guī)定以及采購標的需求分析的基礎(chǔ)上，制定有針對性的政府綠色采購計劃。第二，選擇采購方式實施政府綠色采購。

制定綠色采購計劃

當踐行政府綠色采購時，政府采購合同官必須十分清楚采購標的的環(huán)境需求，環(huán)境需求以綠色指標的形式寫入采購計劃。例如，政府計劃新建某綠色建筑，在制定采購計劃時，政府采購合同官就必須將新建項目所需的環(huán)境因素考慮在內(nèi)，并制定綠色指標。這樣做比實際招標或項目實施時再考慮環(huán)保因素既提高采購效率又節(jié)省采購成本。

在制定政府綠色采購計劃前，政府采購合同官先要明確采購標的涉及的綠色環(huán)保法律法規(guī)與政策規(guī)定。按照政府采購程序和方式的不同，與美國政府綠色采購相關(guān)的法律和行動方針主要分為三類：第一類，對采購人所采購的產(chǎn)品有強制性要求，即采購人必須采購或者必須回避具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品；第二類，鼓勵采購人根據(jù)自己的實際情況優(yōu)先采購具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品；第三類，禁止采購人與違反清潔空氣法、清潔水法等法律排放廢棄物，因而被限制參加政府采購活動的供應(yīng)商簽訂政府采購合同。

針對前兩類要求，政府采購合同官需要在確定采購需求的階段對采購標的的環(huán)保需求進行分析及市場調(diào)研，以便確定該部門將要購買的產(chǎn)品是否屬于綠色采購行動中要求強制采購、回避采購、優(yōu)先采購的產(chǎn)品。

強制采購或回避采購的產(chǎn)品依賴于第三方目錄，政府采購官僅需要根據(jù)目錄內(nèi)指定的產(chǎn)品進行采購或回避采購即可，不需要一事一議地進行判別。綠色采購行動方針通常要求行政機構(gòu)在技術(shù)專家的幫助下制定產(chǎn)品目錄供其他行政機構(gòu)購買目錄內(nèi)（或目錄外）產(chǎn)品。例如，環(huán)保署制定了包含可回收成分的產(chǎn)品目錄，農(nóng)業(yè)部制定了生物基產(chǎn)品目錄，綠色電子委員會制定了電子產(chǎn)品環(huán)境評估工具（EPEAT）注冊的產(chǎn)品目錄。

優(yōu)先采購的概念在美國興起于20世紀70年代中期，當時頒布的部分法律、法規(guī)和行政指令中均會要求政府部門“優(yōu)先”采購具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品。值得關(guān)注的是，目前美國仍未對“優(yōu)先”一詞進行定義。因此，各政府部門在頒布規(guī)章和發(fā)布采購文件時，定義優(yōu)先采購一詞具有很大的靈活性和自由裁量權(quán)。

對于沒有出現(xiàn)在強制性目錄中但要求優(yōu)先采購的產(chǎn)品，有些是通過綠色采購行動方針來實現(xiàn)的。多數(shù)綠色采購行動方針中使用 “盡量減少”“最大限度鼓勵”等詞支持綠色政府采購。例如，盡量減少采購含有破環(huán)臭氧層物質(zhì)的產(chǎn)品，最大限度地鼓勵采購可回收材料和生物基產(chǎn)品。無論表述形式如何，這些內(nèi)容都對政府合同官采購綠色產(chǎn)品形成了壓力。因此，政府采購合同官需要對自己所在部門過去、現(xiàn)在和未來的整體采購情況有比較詳細的了解和預(yù)測，再制定本部門的整體采購計劃，然后在采購計劃的指引下，具體通過在每份采購文件中設(shè)定具體的綠色采購技術(shù)規(guī)格或使用某些環(huán)境因素作為評價指標的方式，實現(xiàn)政府綠色采購計劃。

當然，無論是強制采購、優(yōu)先采購還是回避采購的規(guī)定都不是絕對的，存在例外情形。

第一，多數(shù)綠色采購行動方針都有一定適用范圍。多數(shù)綠色采購行動方針只針對貨物類采購項目。在采購金額方面，只有價格超過一定限額的采購，才受到綠色采購政策和法律法規(guī)的影響。

第二，對于鼓勵類的政府綠色采購項目，政府采購合同官需要將環(huán)保因素與成本、性能等其他因素進行權(quán)衡。例如，采購消耗臭氧物質(zhì)的替代物必須是具有成本效益：如果生物基產(chǎn)品無法在合理的時間內(nèi)獲得或者不符合合理的績效標準，則允許行政機構(gòu)可不采購包含生物基材料的產(chǎn)品。

第三，政府綠色采購具有豁免情況。在采購部門有特殊需求的情況下，綠色采購的要求可以得到豁免。例如，屬于能源之星以及美國聯(lián)邦能源管理計劃中產(chǎn)品的強制性綠色采購要求，可通過部門最高行政長官書面說明的方式予以豁免。書面說明中要闡釋，采購標的中所需的產(chǎn)品若滿足一些綠色采購要求則無法滿足部門的功能性要求等。或者產(chǎn)品將用于情報或國家安全目的也可以獲得綠色采購豁免權(quán)。

因情施策開展綠色采購

政府合同官在選擇采購方式方面具有很大的自由裁量權(quán)，在采購政策和法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，他們可以根據(jù)部門的人力資源狀況、采購計劃、采購需求以及市場供應(yīng)的情況，自主選擇自己認為最適合的采購方式。

當前美國聯(lián)邦政府的采購方式主要有以下六種：一是密封招標。使用密封招標時，采購人可邀請所有或一定范圍的潛在供應(yīng)商參加投標，采購實體通過某種事先確定并公布的標準從所有投標者中評選出中標供應(yīng)商，并與之簽訂合同。二是競爭性談判。根據(jù)法律規(guī)定，以下情形可以采用競爭性談判的采購方式：采購時間有限或預(yù)期收到超過一份投標或報價；需要用非價格因素進行評審。這是目前大部分政府綠色采購中使用競爭性談判采購方式的理由。三是不定交付時間、不定交付數(shù)量的采購，類似我國的框架協(xié)議采購。四是商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的采購。商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)采購的適用范圍為500萬美元以下的合同。五是簡化采購。簡化采購運用于以下三種情形：2500美元以內(nèi)（含）的小額采購，通常由各級政府機構(gòu)使用“采購卡”從當?shù)厥袌霾少徤唐坊蚍?wù)，特點是采購程序簡單易行、費用低廉、管理方便；超過2500美元，但不超過10萬美元的采購；500萬美元以下的商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的采購。六是單一來源采購。因為“完全公開競爭”是美國政府采購法律的普遍要求，所以單一來源采購這一采購方式受到了嚴格的限制。僅在以下情形下允許使用單一來源采購：采購標的涉及國家安全、公共利益、屬于定制產(chǎn)品（由于專利、專有技術(shù)、商標等方面的原因造成的定制產(chǎn)品）、重復(fù)采購以前采購過的產(chǎn)品、緊急采購、為維持關(guān)鍵領(lǐng)域的生產(chǎn)能力、在國際公約或協(xié)定中已有約定；采購部門具有自由裁量權(quán)時。

根據(jù)以上六種政府采購方式，政府采購合同官具體踐行政府綠色采購主要有以下六種做法。

第一，使用綠色產(chǎn)品目錄采購綠色產(chǎn)品。使用強制性的采購目錄購買綠色產(chǎn)品適用所有采購方式。在密封招標或競爭性談判中，政府合同官在采購文件中寫明只接受提供目錄內(nèi)(或外)的產(chǎn)品。在其余的采購方式中，政府采購合同官則直接在市場上挑選目錄內(nèi)（或外）的產(chǎn)品。由此可以看出，對政府采購合同官而言，使用強制性的采購目錄采購操作性較為便利。

第二，使用技術(shù)規(guī)格采購綠色產(chǎn)品。在鼓勵類的綠色采購法律和行動方針中是允許行政機構(gòu)根據(jù)其特定的情況實施綠色采購的。因此，如果行政機構(gòu)需要具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品時，該機構(gòu)一般都會制定相應(yīng)的采購文件以獲得此類產(chǎn)品。行政機構(gòu)在采購文件中通過規(guī)范表達，形成其選擇供應(yīng)商的依據(jù)。只有價格和技術(shù)規(guī)格都符合采購文件要求的供應(yīng)商才有可能與政府簽訂合同。因此，對于鼓勵類的綠色產(chǎn)品，政府采購合同官在充分調(diào)研市場的基礎(chǔ)上可以在密封招標和競爭性談判中，把綠色采購行動方針中的要求轉(zhuǎn)化為適當?shù)募夹g(shù)規(guī)格，這樣既能使采購項目保持一定的競爭性，又能把非綠色的產(chǎn)品排除在競爭之外。

第三，使用評價指標對綠色產(chǎn)品實行優(yōu)惠政策。評價指標方法受到《合同競爭法》的限制， 只適用于競爭性談判這一政府采購方式。因為只有競爭性談判中可以對供應(yīng)商進行綜合評價。按照相關(guān)法律的授權(quán)，評審的權(quán)利屬于政府采購合同官。政府采購合同官也可以征詢專家的意見。《美國聯(lián)邦政府采購條例》（以下簡稱FAR）中規(guī)定，政府采購合同官必要時可以在審計、法律、工程、信息安全、運輸以及其他領(lǐng)域咨詢或征求專家的意見。

此外，政府采購合同官需要在競爭性談判文件中說明本次采購將考慮包括環(huán)境因素在內(nèi)的非價格因素，并說明非價格因素與價格因素之間的關(guān)系：是前者顯著比后者重要，還是兩者的重要性大致相同，或是后者顯著比前者重要。不要求政府采購合同官在詢價書中公開具體的評價因素及其權(quán)重。當供應(yīng)商報價完成后，政府采購合同官將商品或服務(wù)的環(huán)境因素與價格、過去的履約表現(xiàn)、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量等一同考慮再作出最后的決策，選出最理想的供應(yīng)商。這樣做是為了更好地體現(xiàn)美國政府采購所追求的物有所值采購目標。此外，法律還賦予了政府采購合同官評審時的自由裁量權(quán)，通過這樣的方式，綠色的產(chǎn)品可以進一步提升競爭力。

第四，排除“非綠色”的供應(yīng)商。若評審工作已經(jīng)結(jié)束，政府采購合同官依舊有機會排除“非綠色”的供應(yīng)商。即當政府采購合同官發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商被暫停或禁止參與美國政府采購時或發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商履約能力未通過審核時。

第五，使用支持政府綠色采購的合同條款。按照法律規(guī)定，授予合同的權(quán)利屬于各行政機構(gòu)的最高行政長官。美國聯(lián)邦政府采購合同中的特點主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，各種法律對于聯(lián)邦采購中綠色采購等政策功能的要求，最后都會以合同條款的形式得到落實；另一方面，也是美國聯(lián)邦采購不同于世界上大部分國家政府采購的地方，則是美國聯(lián)邦政府采購高度重視合同履行，在FAR中規(guī)定了大量的標準合同條款，其中含有很多合同變更、終止的程序、方法等內(nèi)容。美國聯(lián)邦政府采購的立法原則之一是：政府在采購合同中代表的是國家主權(quán)和公共利益。因此，法律賦予政府特殊的權(quán)利，以最大限度地保護公共利益。為此，美國頒布和出臺了一系列法律法規(guī)，以特定的方式和程序進行政府采購并嚴格管理政府采購合同。例如，當涉及公共利益時，美國政府有權(quán)單方面修改或者終止政府采購合同。在美國聯(lián)邦采購中，監(jiān)督合同履行以及解除合同的權(quán)力賦予了政府采購合同官。此外，法律也對行使公共利益條款的程序和損害補償?shù)木葷绦蜃髁嗽敿氁?guī)定，避免了權(quán)力的濫用和對供應(yīng)商權(quán)利的損害。政府單方面終止合同包括兩種情形：一是當承包商違約時。二是政府提出終止合同時。在不同情形下，合同條款中對于賠償承包商的原則和程序作出了不同的規(guī)定。

另外，政府采購合同官可以在合同條款中要求承包商披露指定某些產(chǎn)品環(huán)境影響的信息。例如，根據(jù)《1986年應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》《1990年污染防治法》，供應(yīng)商應(yīng)當填寫關(guān)于有毒化學(xué)品的表格。政府采購合同官還可以在特定的服務(wù)類項目或施工合同中增加指定產(chǎn)品的條款。例如，政府采購合同官要求中標人在合同中簽字確認，將在合同履行交付時使用農(nóng)業(yè)部指定目錄中的生物基產(chǎn)品，并符合適用的規(guī)范或其他合同要求。

第六，使用不定交付時間、不定交付數(shù)量方式簽訂采購合同。歷經(jīng)20世紀90年代的政府采購改革后，美國的集中采購由強制性改為選擇性。當前，美國實行的是集中與分散相結(jié)合的模式。各聯(lián)邦機構(gòu)可實行集中采購、部門采購和委托采購。因為，法律規(guī)定不允許政府采購合同官以外的機構(gòu)或個人以政府名義簽署合同，所以，采購部門要么自行采購，要么委托集中采購機構(gòu)或其他政府部門采購。當前美國聯(lián)邦采購中只有兩個集中采購機構(gòu)：負責國防采購的國防后勤局和負責民用采購的美國聯(lián)邦總務(wù)署（以下簡稱GSA)。《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》賦予了GSA幾乎所有非國防政府部門執(zhí)行采購的權(quán)力。GSA由總局和其下設(shè)的11個地區(qū)分局兩級組成。GSA參與FAR的制訂，有權(quán)設(shè)立標準和規(guī)范等，職權(quán)范圍相當廣泛。GSA在參與綠色政府采購政策研究、推動綠色采購實踐，特別是推廣不確定交付不定數(shù)量合同采購綠色產(chǎn)品和服務(wù)方面發(fā)揮了重要的作用。由于GSA每年巨大的采購量，使得它可以對供應(yīng)商生產(chǎn)綠色產(chǎn)品施加影響。此外，GSA還要評估產(chǎn)品是否在設(shè)計層面發(fā)力從而減少對環(huán)境的污染。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院教授）

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