繼續拓寬政采市場之路

【舊案新說：構建統一大市場】

繼續拓寬政采市場之路

■ 本報記者 楊文君

近期，我報刊登了一系列有礙構建統一大市場的案例，以案說法，對進一步拓寬政府采購市場之路提出了建議。

記者梳理這些案件發現，問題無非是資格條件設置不當或評審方法有誤，采購人、評審專家有意或無意地限制供應商公平參與政府采購活動，比如，某項目要求供應商必須符合《關于調整××印制管理模式的通知》，實際上是限定3家企業為合格供應商，妨礙了公平競爭；在招標文件沒有明確約定的情況下，要求供應商必須提供網絡截圖，造成評審不當；一項目要求投標產品必須為“歐美一線品牌”，且作為實質性條款加以限制，具有明顯歧視性等。

但關于這些問題，政府采購已有“明文禁令”。政府采購法第二十二條規定，采購人不得以不合理的條件限制、排斥或者歧視潛在供應商。政府采購法實施條例第二十條則進一步明確了對供應商實行差別待遇或歧視待遇的情形，如，設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關，采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品，限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商等。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十七條有著更為細致的規定，即采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。

面對實踐中“頂風作案”的行為，近年來，財政部門除了被動受理投訴外，還通過啟動監督檢查程序的方式主動對可能的違法行為予以查處。

同時，為了讓政府采購市場更為統一，政府采購相關法律法規、政策文件正在加快修訂中，有關部門擬建立全國統一的集中采購目錄。一些執法水平較高的地方已經規范了下屬行政區域“各自為政”的行為，制止了與政府采購相關法律法規要求相抵觸的入場交易行為。

“可以說，在政府采購領域，隨著立法的不斷完善以及司法審判經驗的持續提升，在打破地方保護和市場分割、破除不當限制和故意歧視、推進采購公平公正層面，當前的監管制度已經取得了明顯成效。”北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師蔡錕說。

此外，對于《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）要求的其他方面，政府采購也都有不錯的表現。在優化營商環境方面，財政部出臺了《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》，規定清理政府采購領域限制競爭的行為，各地也在推陳出新，為供應商參與政府采購提供法治化、便利化、有保障的環境；在降低市場交易成本方面，中央及地方都掀起了“互聯網+政府采購”建設的熱潮；對于產權保護，很多項目都會明確要求使用產品授權等，拒絕“山寨”產品。

在肯定成績的同時也要看到，構建統一大市場的路上，政府采購仍有“瓶頸”需要突破。

——區域壁壘尚存。以CA數字證書為例，各地都有一套或多套自己的政府采購交易系統，有些地方的公共資源交易中心還另行開發一套系統，導致一家企業要想跨區域、跨領域參與政府采購活動，必須重復辦理CA證書。實踐中，有的供應商因辦理不及時還錯過了提交響應文件的時間。這種多系統共存的情況，不僅會造成重復投資與浪費，而且不利于不同地域供應商間的有效競爭。

——地方保護偶發。有些地方政府出于保護稅收的考慮，希望購買本地企業產品或服務，便設置了一些具有地方保護性質的隱性準入條件，如，只允許購買本地制造廠家生產的產品等。

——政策理解不一。當前，各地、各行業對于政府采購法律法規、政策的理解，尚未達成共識。比如，哪些資格條件不允許被設置，如何判斷特定行業的范圍，業績能否限定具體金額等業務問題，以及主觀過錯是否屬于違法行為的構成要件，行政處罰及處理的正當程序有哪些要求等監管問題，對于這些問題，因地區、行業的不同，理解也不盡相同。由此導致不同地區的監管標準不一，同一地區的執法與司法標準也常常不同。

構建統一大市場，政府采購還有很多功課要做。

“要打破地方割裂。”蔡錕建議，建立全國統一的市場主體身份認證系統，實現企業一地注冊、全國通用。另外，由財政部牽頭，制定統一的政府采購負面清單（含準入資格及行為規范等），將規范性文件所無法細化的一些要求予以明確，以破除因地域、行業不同所導致的“同錯不同罰”等差異化問題。

廈門市財政局政府采購監管處有關負責人持有類似觀點，他建議，研究制定、修訂完善全國統一適用的政府采購具體操作規則制度，細化各類采購方式的具體采購程序、規范和要求；盡快制定全國統一的采購文件、采購合同樣本，分類、逐步制定政府采購需求標準。

“清理地方保護的規定和做法，既要保障供應商的合法權益，也要避免出現以保障供應商權利為由‘放而不管’、疏于監管的問題。”該負責人還說道。

“站在全國一盤棋的角度來看，還應在立法層面盡快厘清政府采購法與招標投標法的關系。”中貿國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱強調。

據了解，當前，由于政府采購法與招標投標法之間存在“咬合”之處，一些地方將政府采購項目納入由發改部門主導建設的公共資源交易平臺中。

對此，成凱建議，將政府采購模塊的電子化建設工作交由財政部門完成更為合適，畢竟政府采購法與招標投標法區別較大，這部分工作交給財政部門，有助于電子平臺建設的規范化，避免平臺建設資金浪費。

從誠信的角度思考，上海市政府采購中心的工作人員秦志龍建議，進一步完善政府采購信用體系建設。

“在現代商品社會，供應商履約的本質是誠信。再高明的專家、再仔細的現場檢查、再多的業績合同，都不可能代替供應商履約的意愿和誠意。履約保證金和‘黑名單’制度，才是市場經濟、誠信社會的‘通行證’。”湖南省財政廳政府采購處二級調研員印鐵軍補充說。

供給側要不斷完善，需求側也要跟上。中資國際工程咨詢集團有限責任公司副總裁黃兵表示，隨著全國統一大市場的建立，代理機構也要順應市場變化，進一步加強團隊建設和管理，提高從業人員的素質，從源頭上杜絕違法違規行為。另外，要充分利用信息技術，提早布局，建立電子招標投標系統。

不過，也有專家表示，構建統一大市場，還是要跳出政府采購看市場，要處理好政府和市場的關系，更好地發揮政府的作用，真正讓市場起到資源配置的決定性作用。

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