打造政采全鏈條管理的“廈大模板”

【高校采購】

打造政采全鏈條管理的“廈大模板”

——廈門大學(xué)采購領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐與探索綜述

■ 王沈揚(yáng) 張福中 許熠堃

為規(guī)范采購活動(dòng)的內(nèi)控制度，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，廈門大學(xué)就采購管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)的改革，進(jìn)一步提升了采購服務(wù)水平和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控能力。現(xiàn)就近年來廈門大學(xué)采購管理體制、運(yùn)行機(jī)制改革和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的實(shí)踐與探索淺析如下。

管采分離、分事行權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置再優(yōu)化

隨著廈門大學(xué)治理體系改革、全面推進(jìn)依法治校工作的逐步深化，廈門大學(xué)采購管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革主要經(jīng)歷了采購歸口管理、采購職能分離和管采機(jī)構(gòu)分設(shè)等三個(gè)階段。

第一階段：采購歸口管理階段。

2012年9月，廈門大學(xué)成立政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)廈門大學(xué)的政府采購工作。采購業(yè)務(wù)的相關(guān)執(zhí)行部門為資產(chǎn)與后勤事務(wù)管理處（以下簡稱資產(chǎn)后勤處）、基建處、圖書館、后勤集團(tuán)等單位，監(jiān)察處、審計(jì)處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。

2016年9月之前，廈門大學(xué)采購管理的主要規(guī)定有《廈門大學(xué)圖書館文獻(xiàn)集中采購規(guī)則》《廈門大學(xué)修繕及水電工程管理辦法》《廈門大學(xué)物資采購管理辦法》《廈門大學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、采購管理辦法（試行）》，采購工作由業(yè)務(wù)歸口管理部門直接負(fù)責(zé)。如，二級學(xué)院的貨物、服務(wù)和修繕工程采購由資產(chǎn)后勤處負(fù)責(zé)實(shí)施，基本建設(shè)采購由基建處負(fù)責(zé)實(shí)施。

第二階段：采購職能分離階段。

2016年9月，廈門大學(xué)政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦）和招投標(biāo)中心（以下簡稱中心）正式運(yùn)行，掛靠資產(chǎn)后勤處。同年12月，原“廈門大學(xué)政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“廈門大學(xué)采購與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。采購辦和中心在廈門大學(xué)采購與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的支持下，初步實(shí)現(xiàn)采購過程的管采分離、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)。以《廈門大學(xué)采購管理辦法（試行）》為標(biāo)志，廈門大學(xué)采購制度建設(shè)更加完善。中心成立以后，采購文件編制、評審專家抽取與采購開評標(biāo)過程等更加規(guī)范，但采購過程中也存在部分項(xiàng)目采購需求不明確、市場調(diào)研不充分、商務(wù)條件不合理、技術(shù)參數(shù)傾向性較強(qiáng)、采購預(yù)算偏高等情況。同時(shí)，還存在采購辦在監(jiān)管過程中參與具體實(shí)操性事務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化，如，中心與業(yè)務(wù)科室存在人員交叉，采購過程業(yè)務(wù)分段不分人，未實(shí)現(xiàn)崗位有效分離等問題。

第三階段：管采機(jī)構(gòu)分設(shè)階段。

2020年9月，經(jīng)研究決定，廈門大學(xué)將中心從資產(chǎn)后勤處分離，作為直屬單位獨(dú)立運(yùn)行，中心獨(dú)立后，廈門大學(xué)采購與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組以“規(guī)范過程管理，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)”為原則，重點(diǎn)梳理再造了采購用戶、采購業(yè)務(wù)主管部門、采購辦和中心“四位一體”的采購流程，厘清了各相關(guān)單位的職責(zé)邊界，明確了各相關(guān)單位的職責(zé)權(quán)限，真正建立起“管采分離、權(quán)責(zé)清晰、機(jī)構(gòu)分設(shè)、相互制約”的工作機(jī)制，并以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，將各相關(guān)部門主要職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)的分工和調(diào)整，具體如下：

采購用戶主要負(fù)責(zé)采購過程上游的項(xiàng)目立項(xiàng)和采購需求調(diào)研，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)提交清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確的采購需求，并以此作為采購業(yè)務(wù)主管部門編制采購文件的依據(jù)，主要強(qiáng)化其采購需求管理職能。

采購業(yè)務(wù)主管部門（目前學(xué)校采購業(yè)務(wù)主管部門為資產(chǎn)后勤處、基建處和圖書館三個(gè)單位）主要負(fù)責(zé)采購過程上游的項(xiàng)目預(yù)算審核、采購文件編制和采購下游的合同簽署、履約驗(yàn)收、資產(chǎn)入庫管理等，主要強(qiáng)化其采購過程管理職能。

采購辦主要負(fù)責(zé)擬定廈門大學(xué)采購規(guī)章制度、評審專家?guī)斓慕ㄔO(shè)管理、審批采購方式變更和質(zhì)疑處理情況監(jiān)督，主要強(qiáng)化其采購監(jiān)督管理職能。

中心主要負(fù)責(zé)采購過程中的采購文件審核、采購公告發(fā)布、采購工作組織、采購報(bào)告出具（其職能類似社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，區(qū)別在盈利和非盈利、法人和非法人等方面），主要強(qiáng)化其采購規(guī)范與專業(yè)服務(wù)職能。

守正創(chuàng)新、履職盡責(zé)，采購管理專業(yè)化

中心作為廈門大學(xué)采購執(zhí)行部門，把制度建設(shè)作為重要抓手，實(shí)現(xiàn)用制度管人、用制度管事，全方位、全過程規(guī)范采購流程和采購行為。同時(shí)，建立起制度化、長效化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和廉政教育機(jī)制，提升采購隊(duì)伍服務(wù)水平和履約能力。

明確采購工作紀(jì)律，進(jìn)一步規(guī)范采購過程。結(jié)合廈門大學(xué)采購實(shí)際，中心制定并落實(shí)《招投標(biāo)工作人員行為準(zhǔn)則》《評審委員會(huì)（小組）成員行為準(zhǔn)則》《廈門大學(xué)采購評審工作紀(jì)律》和《招投標(biāo)中心開標(biāo)流程》，細(xì)化了開評標(biāo)步驟，嚴(yán)肅開評標(biāo)紀(jì)律。進(jìn)一步規(guī)范了《開評標(biāo)記錄》表格模板，統(tǒng)一開評標(biāo)文書模板，擬定標(biāo)準(zhǔn)化評審報(bào)告，提高了文書處理的質(zhì)量和效率。從現(xiàn)場把控到文書規(guī)范，多管齊下，為實(shí)現(xiàn)公平公正的采購過程和采購結(jié)果提供了良好的制度保障。

實(shí)行清單管理，加強(qiáng)對采購文件合法合規(guī)性審查。根據(jù)政府采購相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合省、市政府采購部門規(guī)定的政府采購嚴(yán)禁行為，廈門大學(xué)制定了相應(yīng)的清單制度，建立依法依規(guī)、公開透明的審查機(jī)制。

清單包含了采購文件編制禁用類、公告禁用類、評審禁用類、合同禁用類等內(nèi)容，明確禁止25種行為，列舉96項(xiàng)禁止設(shè)置條款，在最大限度滿足采購用戶需求的基礎(chǔ)上，防止?jié)撛谂潘詶l款和限制性條款的出現(xiàn)，可有效避免質(zhì)疑和投訴行為的發(fā)生，控制采購活動(dòng)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化全鏈條管理，筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)防線。中心針對采購文件審查環(huán)節(jié)、開標(biāo)環(huán)節(jié)、評標(biāo)環(huán)節(jié)等11個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對28項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行具體分析，制定了23條具體防范措施，編制了《廈門大學(xué)招投標(biāo)中心廉政風(fēng)險(xiǎn)排查與防范措施一覽表》，強(qiáng)化采購過程全鏈條、全要素管理，筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)防線。

牢固樹立“三種意識”，打造專業(yè)化采購隊(duì)伍。中心緊密圍繞廈門大學(xué)關(guān)于加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提升履職能力的工作要求，通過建立制度化、長效化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和廉政教育機(jī)制，著力培養(yǎng)具備學(xué)習(xí)意識、服務(wù)意識和廉潔意識等“三種意識”的專業(yè)化采購隊(duì)伍。具體舉措有：

第一，2018年10月，中心牽頭制定《資產(chǎn)與后勤事務(wù)管理處采購業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)暨廉政教育培訓(xùn)制度》，通過定期內(nèi)部學(xué)習(xí)、外出培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考試相結(jié)合，以政策法規(guī)交流研討、質(zhì)疑投訴案例分析、采購領(lǐng)域警示教育、采購業(yè)務(wù)書面考試等多種形式為采購工作人員提供充分的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和成長空間。截至2021年10月，中心會(huì)同采購業(yè)務(wù)主管部門、采購辦共舉辦內(nèi)部業(yè)務(wù)培訓(xùn)48場，培訓(xùn)705人次，安排66人次參加各部委、行業(yè)協(xié)會(huì)培訓(xùn)，組織采購業(yè)務(wù)書面閉卷考試3次。

第二，邀請校內(nèi)外專家舉辦各類專題培訓(xùn)或講座等。如，2018年7月，采購辦舉辦廈門大學(xué)政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請廈門市財(cái)政局采購監(jiān)管處工作人員為全校各單位從事采購工作的相關(guān)人員分別作題為《政府采購政策講解》和《〈政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〉解讀》的專題報(bào)告，深度解讀政府采購政策法規(guī)。

2019年7月，在黨委黨校第150期暨資產(chǎn)管理干部“提升履職能力，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)作為”專題培訓(xùn)班中開設(shè)采購業(yè)務(wù)相關(guān)課程， 由廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授講授《政府采購基礎(chǔ)知識》、中心張福中分享《學(xué)校集中采購的若干問題》。

2019年10月在“不忘初心，牢記使命”主題教育期間，資產(chǎn)后勤處組織采購人員到生命科學(xué)學(xué)院等8個(gè)學(xué)院現(xiàn)場辦公，中心張福中作題為《淺解學(xué)校采購中的常用概念》的宣講報(bào)告，以面對面溝通的方式，為學(xué)院老師答疑解惑，傾聽用戶的實(shí)際需求，做到針對性改進(jìn)提升。

2020年7月，組織采購專題培訓(xùn)班，邀請廈門市財(cái)政局政府采購監(jiān)管處工作人員作題為《政府采購文件負(fù)面清單及采購風(fēng)險(xiǎn)管理》的培訓(xùn)。

2020年12月，中心主任王沈揚(yáng)在第五屆海西醫(yī)院后勤管理研討會(huì)暨2020年廈門市醫(yī)學(xué)會(huì)后勤管理分會(huì)年會(huì)上，作題為《醫(yī)療設(shè)備政府采購的現(xiàn)狀和思考》的專題報(bào)告。

第三，組建采購相關(guān)部門學(xué)習(xí)交流群，及時(shí)傳達(dá)最新法規(guī)政策精神，分享交流學(xué)習(xí)心得體會(huì)。為后勤集團(tuán)、國際學(xué)術(shù)交流中心、附屬翔安醫(yī)院和嘉庚創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室等單位采購體系建設(shè)、采購制度制定和采購人員培訓(xùn)提供指導(dǎo)和幫助，使廈門大學(xué)整體采購工作更加合法合規(guī)。

擔(dān)當(dāng)作為、協(xié)同推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)防控精準(zhǔn)化

近年來，財(cái)政管理部門深化政府采購改革的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任，加強(qiáng)采購過程全鏈條、全要素管理，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊采購過程中“需求管理和履約驗(yàn)收”頭尾兩塊短板，用需求導(dǎo)向引領(lǐng)政府采購全過程，從“重程序輕結(jié)果”管理模式向“兩端管起來，中間更靈活”轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購績效。

特別是財(cái)政部于2021年7月1日起正式實(shí)施的《政府采購需求管理辦法》，進(jìn)一步明確了采購人作為采購需求管理第一責(zé)任人的要求。根據(jù)辦法第五條和第二十七條的規(guī)定，采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任。采購人應(yīng)當(dāng)將采購需求管理作為政府采購內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購需求管理制度，加強(qiáng)對采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

采購需求的合法性、合規(guī)性、合理性是能否達(dá)成采購目標(biāo)的決定性因素。反之，采購需求管理和采購文件編制若存在傾向性、排他性和歧視性，不僅影響采購績效，也是引發(fā)圍標(biāo)串標(biāo)、利益輸送等廉政風(fēng)險(xiǎn)的根源所在。簡而言之，強(qiáng)化采購用戶對采購需求的管理是規(guī)避采購領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是深化政府采購改革的核心要素。

今后，中心將協(xié)同采購相關(guān)部門在推進(jìn)制度建設(shè)、落實(shí)主體責(zé)任、提高采購績效和規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行有益探索。

一是推動(dòng)相關(guān)制度的修訂。隨著中心的獨(dú)立分設(shè)和采購相關(guān)部門職責(zé)的調(diào)整，廈門大學(xué)相應(yīng)的內(nèi)控制度完善工作也開展了起來，中心已和采購辦修訂出臺了《廈門大學(xué)采購管理辦法（試行）》，并將盡快推進(jìn)貨物、服務(wù)、修繕工程采購工作實(shí)施細(xì)則等一系列規(guī)章制度的修訂。針對采購全過程制定更加合法、合規(guī)、合理和可執(zhí)行的管理辦法與實(shí)施細(xì)則，做到職責(zé)明確、權(quán)責(zé)清晰、服務(wù)到位、防控有力，為廈門大學(xué)“雙一流”建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的服務(wù)保障。

二是落實(shí)采購人主體責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目品目和特點(diǎn)，細(xì)化采購人采購需求調(diào)研的分類管理和責(zé)任清單。《政府采購需求管理辦法》明確了采購需求管理的重要性，中心和采購辦將以該管理辦法為指導(dǎo)，結(jié)合廈門大學(xué)采購實(shí)際，共同制定清單式、模板化的采購需求管理范本，規(guī)范采購用戶采購需求管理和業(yè)務(wù)主管部門采購文件編制工作，這樣既能有效規(guī)避采購需求調(diào)研和采購文件編制過程中因存在傾向性、排他性和歧視性引發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，也能方便采購用戶和業(yè)務(wù)主管部門操作執(zhí)行，提高采購工作效率和采購績效。

三是建立采購用戶和采購業(yè)務(wù)主管部門相互制衡，內(nèi)部管控和外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。配合采購辦推動(dòng)實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”的監(jiān)管模式，制定具體實(shí)施細(xì)則，明確抽查周期、采購品目、抽取數(shù)量和公開渠道等，將隨機(jī)抽取采購項(xiàng)目、隨機(jī)檢查采購環(huán)節(jié)（其中采購需求確定、專家論證情況、采購文件編制、履約驗(yàn)收管理等為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容）和相關(guān)檢查內(nèi)容對外公開落實(shí)落細(xì)。例如，針對醫(yī)療設(shè)備采購，在需求論證環(huán)節(jié)將包括參與論證供應(yīng)商名稱、各品牌間參數(shù)對比情況、類似項(xiàng)目歷史成交價(jià)格等信息進(jìn)行公開，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

同時(shí)，對于采購金額較大或技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)影響較大的采購項(xiàng)目，在采購需求調(diào)研或采購文件編制期間，可增設(shè)掛網(wǎng)公開征求意見或第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)論證環(huán)節(jié)，這種將公開征求意見和專家論證環(huán)節(jié)前置的操作，相對于在招標(biāo)文件發(fā)售或公告期間接受供應(yīng)商提出的質(zhì)疑而言，實(shí)施起來更靈活、更高效，能夠真正做到磨刀不誤砍柴工，提高采購?fù)该鞫群凸蕉龋彩且?guī)避采購文件編制過程中可能存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

（作者單位：王沈揚(yáng)、張福中，廈門大學(xué)招投標(biāo)中心；許熠堃，廈門大學(xué)采購辦）

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