政府采購與應(yīng)急征用之間的差異與協(xié)同

【專家觀點】

政府采購與應(yīng)急征用之間的差異與協(xié)同

■ 張小平

在近期對應(yīng)急物資保障體制的理論研討和實踐探索中，出現(xiàn)了將政府采購與行政征用納入應(yīng)急物資保障體制聯(lián)合使用的傾向。筆者認為，政府采購和應(yīng)急征用屬于兩種制度，他們在功能上有所聯(lián)系，在性質(zhì)上有所區(qū)別。厘清政府采購和應(yīng)急征用的關(guān)系，對于更好地發(fā)揮兩者的制度優(yōu)勢，更有針對性地改進應(yīng)急物資保障體制，具有重要的意義。

差異性主要體現(xiàn)在三方面

政府采購是各級政府為了開展政務(wù)活動和提供公共產(chǎn)品，在財政的監(jiān)督下，以法定方式從國內(nèi)外市場上購買貨物、服務(wù)和工程的行為。征用是國家依照法律規(guī)定條件將集體或個人的財產(chǎn)收歸公用的措施。征用可以發(fā)生在常態(tài)之下，也可因緊急狀態(tài)而發(fā)生。應(yīng)急征用是在發(fā)生或即將發(fā)生緊急狀況時，有權(quán)主體按照法律的相關(guān)規(guī)定強制取得非國有財產(chǎn)的使用權(quán)。

政府采購和應(yīng)急征用都是使政府獲得履行公共職能所需物品的法律機制，這是兩者在功能上的聯(lián)系。與此同時，兩者有著諸多重要差異。

首先，在體現(xiàn)的意志上，政府采購過程體現(xiàn)的是采購方和供貨方的協(xié)定意志，使用的是市場機制。應(yīng)急征用體現(xiàn)的是公權(quán)力單方的意志，使用的是行政命令機制。

其次，在程序控制上，政府采購主要通過采購計劃、競爭程序、信息公開、質(zhì)疑投訴等機制實現(xiàn)對采購活動的控制。應(yīng)急征用主要通過主體資格、合理補償?shù)冗M行控制。

最后，是對價格的支付標(biāo)準(zhǔn)。政府采購支付標(biāo)準(zhǔn)是基于市場價格基礎(chǔ)之上由采購程序所產(chǎn)生的最終成交價格。應(yīng)急征用所給予的是“公平、合理的補償”，市場價格只是其中的考慮因素之一。

適用應(yīng)急征用需要滿足法定的限制條件

盡管《中華人民共和國政府采購法》賦予采購主體在發(fā)生“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件”時進行靈活處理的權(quán)力，但緊急采購的成效，最終取決于當(dāng)時的市場供求形勢。在產(chǎn)能嚴(yán)重不足、市場供應(yīng)緊張的情況下，緊急采購可能難以滿足應(yīng)對緊急事態(tài)的需求。因此，通過應(yīng)急征用制度獲取相關(guān)物品自然成為一個非常具有吸引力的政策選項。應(yīng)急征用在制度上有兩項優(yōu)勢：第一，應(yīng)急征用繞過了締約過程，程序更為高效；第二，應(yīng)急征用能突破市場供給量的時空限制，動員在緊急事態(tài)發(fā)生區(qū)域的物品存量。但是，應(yīng)急征用并非一種可以和緊急采購無縫銜接的制度。由于應(yīng)急征用涉及對公民和法人財產(chǎn)權(quán)乃至其他基本權(quán)益的限制，因而，在法律上受到更多的限制。

首先是對能夠?qū)嵤?yīng)急征用的主體資格的限制。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第十二條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)”，同時該法第五十二條規(guī)定“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用……”依據(jù)依法行政原則和體系解釋方法，將能夠作出征用決策的主體限定在“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的人民政府”更為妥當(dāng)。

其次是對征用所涉及物品范圍的限制。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定，“被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還”。從“獲得使用權(quán)”這一征用制度的基本目的和“返還”的文字含義出發(fā)，征用的對象應(yīng)當(dāng)限于非消耗品。消耗性物品被“征用”，在非短缺經(jīng)濟的條件下，日后以種類物進行“返還”沒有實際意義。從法律角度看，消耗性物品被“征用”，政府所獲得的是其所有權(quán)。整體來看，對消耗物品的“征用”實質(zhì)上是“征收”。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十二條規(guī)定的征用范圍包括“應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資”。前四項列舉均為非消耗品。“其他物資”能否擴張至“消耗品”，應(yīng)慎重把握。

最后，無論將征用的對象限于非消耗品還是擴張至消耗品，政府都應(yīng)承擔(dān)同類物品的保供義務(wù)。由于征用活動導(dǎo)致可以用于非應(yīng)急目的的同類物品存量下降，基于《中華人民共和國憲法》“尊重和保障人權(quán)”的要求以及公共利益的考量，政府應(yīng)采用包括配給在內(nèi)的各種手段保障同類物品一定水平的基本供給。這也是對《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十一條規(guī)定的政府“保障基本生活需要”義務(wù)的合理解讀。

“先征用、后結(jié)算”的方法有待完善

為了解決應(yīng)急物資臨時不足的問題，一些地方根據(jù)實踐中的做法，在規(guī)范性文件中確立了“先征用、后結(jié)算”的機制。從其結(jié)算價格來看，這種征用實際是一種政府采購行為。其使用“征用”這一說法的目的，實際上希望繞過采購程序，在沒有簽署采購合同的情況下實現(xiàn)合同履行，存在著名實不符的問題。從合理性的角度來講，在政府采購的自由協(xié)商特性和征用的單方強制特性之間，是否應(yīng)設(shè)立某種過渡性的機制，值得進一步探討。從合法性的角度來講，此種做法可能存在一定問題。應(yīng)急物資的保障由緊急采購、應(yīng)急儲備、產(chǎn)能管理、應(yīng)急征用等多種機制構(gòu)成，應(yīng)避免使用法律依據(jù)不足的政策工具。

（本文作者系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

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