政府采購(gòu)與應(yīng)急征用之間的差異與協(xié)同

【專(zhuān)家觀點(diǎn)】

政府采購(gòu)與應(yīng)急征用之間的差異與協(xié)同

■ 張小平

在近期對(duì)應(yīng)急物資保障體制的理論研討和實(shí)踐探索中，出現(xiàn)了將政府采購(gòu)與行政征用納入應(yīng)急物資保障體制聯(lián)合使用的傾向。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)和應(yīng)急征用屬于兩種制度，他們?cè)诠δ苌嫌兴?lián)系，在性質(zhì)上有所區(qū)別。厘清政府采購(gòu)和應(yīng)急征用的關(guān)系，對(duì)于更好地發(fā)揮兩者的制度優(yōu)勢(shì)，更有針對(duì)性地改進(jìn)應(yīng)急物資保障體制，具有重要的意義。

差異性主要體現(xiàn)在三方面

政府采購(gòu)是各級(jí)政府為了開(kāi)展政務(wù)活動(dòng)和提供公共產(chǎn)品，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定方式從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)貨物、服務(wù)和工程的行為。征用是國(guó)家依照法律規(guī)定條件將集體或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收歸公用的措施。征用可以發(fā)生在常態(tài)之下，也可因緊急狀態(tài)而發(fā)生。應(yīng)急征用是在發(fā)生或即將發(fā)生緊急狀況時(shí)，有權(quán)主體按照法律的相關(guān)規(guī)定強(qiáng)制取得非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。

政府采購(gòu)和應(yīng)急征用都是使政府獲得履行公共職能所需物品的法律機(jī)制，這是兩者在功能上的聯(lián)系。與此同時(shí)，兩者有著諸多重要差異。

首先，在體現(xiàn)的意志上，政府采購(gòu)過(guò)程體現(xiàn)的是采購(gòu)方和供貨方的協(xié)定意志，使用的是市場(chǎng)機(jī)制。應(yīng)急征用體現(xiàn)的是公權(quán)力單方的意志，使用的是行政命令機(jī)制。

其次，在程序控制上，政府采購(gòu)主要通過(guò)采購(gòu)計(jì)劃、競(jìng)爭(zhēng)程序、信息公開(kāi)、質(zhì)疑投訴等機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的控制。應(yīng)急征用主要通過(guò)主體資格、合理補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行控制。

最后，是對(duì)價(jià)格的支付標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)支付標(biāo)準(zhǔn)是基于市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)之上由采購(gòu)程序所產(chǎn)生的最終成交價(jià)格。應(yīng)急征用所給予的是“公平、合理的補(bǔ)償”，市場(chǎng)價(jià)格只是其中的考慮因素之一。

適用應(yīng)急征用需要滿足法定的限制條件

盡管《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》賦予采購(gòu)主體在發(fā)生“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件”時(shí)進(jìn)行靈活處理的權(quán)力，但緊急采購(gòu)的成效，最終取決于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)供求形勢(shì)。在產(chǎn)能?chē)?yán)重不足、市場(chǎng)供應(yīng)緊張的情況下，緊急采購(gòu)可能難以滿足應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)的需求。因此，通過(guò)應(yīng)急征用制度獲取相關(guān)物品自然成為一個(gè)非常具有吸引力的政策選項(xiàng)。應(yīng)急征用在制度上有兩項(xiàng)優(yōu)勢(shì)：第一，應(yīng)急征用繞過(guò)了締約過(guò)程，程序更為高效；第二，應(yīng)急征用能突破市場(chǎng)供給量的時(shí)空限制，動(dòng)員在緊急事態(tài)發(fā)生區(qū)域的物品存量。但是，應(yīng)急征用并非一種可以和緊急采購(gòu)無(wú)縫銜接的制度。由于應(yīng)急征用涉及對(duì)公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)乃至其他基本權(quán)益的限制，因而，在法律上受到更多的限制。

首先是對(duì)能夠?qū)嵤?yīng)急征用的主體資格的限制?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第十二條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”，同時(shí)該法第五十二條規(guī)定“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用……”依據(jù)依法行政原則和體系解釋方法，將能夠作出征用決策的主體限定在“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的人民政府”更為妥當(dāng)。

其次是對(duì)征用所涉及物品范圍的限制。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定，“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還”。從“獲得使用權(quán)”這一征用制度的基本目的和“返還”的文字含義出發(fā)，征用的對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于非消耗品。消耗性物品被“征用”，在非短缺經(jīng)濟(jì)的條件下，日后以種類(lèi)物進(jìn)行“返還”沒(méi)有實(shí)際意義。從法律角度看，消耗性物品被“征用”，政府所獲得的是其所有權(quán)。整體來(lái)看，對(duì)消耗物品的“征用”實(shí)質(zhì)上是“征收”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條規(guī)定的征用范圍包括“應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資”。前四項(xiàng)列舉均為非消耗品?！捌渌镔Y”能否擴(kuò)張至“消耗品”，應(yīng)慎重把握。

最后，無(wú)論將征用的對(duì)象限于非消耗品還是擴(kuò)張至消耗品，政府都應(yīng)承擔(dān)同類(lèi)物品的保供義務(wù)。由于征用活動(dòng)導(dǎo)致可以用于非應(yīng)急目的的同類(lèi)物品存量下降，基于《中華人民共和國(guó)憲法》“尊重和保障人權(quán)”的要求以及公共利益的考量，政府應(yīng)采用包括配給在內(nèi)的各種手段保障同類(lèi)物品一定水平的基本供給。這也是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十一條規(guī)定的政府“保障基本生活需要”義務(wù)的合理解讀。

“先征用、后結(jié)算”的方法有待完善

為了解決應(yīng)急物資臨時(shí)不足的問(wèn)題，一些地方根據(jù)實(shí)踐中的做法，在規(guī)范性文件中確立了“先征用、后結(jié)算”的機(jī)制。從其結(jié)算價(jià)格來(lái)看，這種征用實(shí)際是一種政府采購(gòu)行為。其使用“征用”這一說(shuō)法的目的，實(shí)際上希望繞過(guò)采購(gòu)程序，在沒(méi)有簽署采購(gòu)合同的情況下實(shí)現(xiàn)合同履行，存在著名實(shí)不符的問(wèn)題。從合理性的角度來(lái)講，在政府采購(gòu)的自由協(xié)商特性和征用的單方強(qiáng)制特性之間，是否應(yīng)設(shè)立某種過(guò)渡性的機(jī)制，值得進(jìn)一步探討。從合法性的角度來(lái)講，此種做法可能存在一定問(wèn)題。應(yīng)急物資的保障由緊急采購(gòu)、應(yīng)急儲(chǔ)備、產(chǎn)能管理、應(yīng)急征用等多種機(jī)制構(gòu)成，應(yīng)避免使用法律依據(jù)不足的政策工具。

（本文作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

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