基于供應商主體感知探究我國政采營商環境

基于供應商主體感知探究我國政采營商環境

■ 姜愛華 辛婷 張艷梅

政府采購是政府及其所屬機構為滿足社會公共需要而進行的采購，世界貿易組織研究表明，其規模通常占到各國GDP的10%—15%。與此同時，各國均針對政府采購制定了相對獨立的交易規則，從而使政府采購成為一個相對獨立的大市場。因此，政府采購領域的營商環境將對一國整體營商環境、經濟發展以及綜合競爭力產生重要影響。

本文聚焦優化營商環境這一議題，嘗試構建起一套完整科學的政府采購營商環境評價指標體系，并以此為視角，審視當前我國政府采購發展中存在的現實問題，從而提出營造更加市場化、法治化與國際化的政府采購營商環境的思路。

研究說明與指標建立

本文實證分析的理論基礎為主體滿意度理論，也就是常見的“顧客滿意度評價”。將顧客滿意度理論應用到政府采購營商環境評價中，“評價主體”既包括政府也包括企業（供應商）。政府的感知表現為，相關政策制度的目標指向和實時調整，具有一定的固定性與直觀性，不適宜進行量化分析。而基于供應商的主體感知則表現出明顯的多樣性與復雜性，對整體政府采購營商環境評價的作用更為凸顯。從目前既有的政府采購營商環境評估和中國部分地區的評估來看，大多數是基于客觀指標的設計，即單純考察企業在各種審批、監管環節的時間、費用、手續等成本，對企業的主觀感知、期望等滿意度測評涉及較少，存在先天不足，因而，從供應商視角出發研究政府采購營商環境問題就顯得尤為必要。如果市場主體（供應商）對營商環境的感知、參與達不到他們的心理預期，滿意度就低；反之，滿意度就高；如果超過了他們的心理預期，則表示十分滿意。

第一，關于問卷設計與變量選擇。本文參考整體營商環境評價已有共性指標，按照政府采購全生命周期鏈條并基于供應商主體感知設計我國政府采購營商環境評價指標體系。初始指標（題項）設計涵蓋市場準入、采購過程管理、問題處理、監督管理、信用與法治環境共計5個一級指標、27個二級指標和39個三級指標，具體指標體系及含義如表所示。此外，本文針對每個三級指標設計了相應的問題，供應商依據主體感知可在1—10分范圍內進行打分。對于正向指標問題（如“政府采購電子化是否能夠幫助貴單位降低業務成本”）而言，得分越接近10分，說明滿意度水平越高；負向指標問題（如“貴單位在政府采購活動中是否感受到地域限制”）得分越接近1分，說明滿意度水平越高。

第二，關于樣本選擇與數據處理。本文針對全國31個省級行政區不同所有制性質、不同行業性質的供應商負責人展開問卷調查。前期向30家供應商進行預調研發現，供應商群體對于壟斷行為與圍標串標情況、公平競爭審查機制、信息公開的及時性與透明性、采購文件統一性、價格因素影響以及電子化采購水平等問題關注程度較高。因此，在最終形成的問卷中充分考慮了這些問題。調研期間，筆者通過互聯網平臺向全國范圍內的政府采購供應商發放正式問卷，統計回收問卷256份，其中有效問卷245份。

由于各省級行政區所獲取的樣本量不盡相同，本文按照省際分類對各項指標進行平均化處理得到相應的綜合數據，作為主成分分析的基礎數據來源。根據TOPSIS法（注：TOPSIS法是根據有限個評價對象與理想化目標的接近程度進行排序的方法，是在現有的對象中進行相對優劣的評價。）模型對各指標進行“同趨勢化”標準處理，即按照取倒數的方法將逆指標轉化為正指標，使各指標具有同向可比性；而由同趨勢化所帶來的量綱問題，則進行平方和歸一化的變量量綱處理。實證操作主要通過SPSS（統計產品與服務解決方案）相關軟件完成。

研究結論

基于當前現狀，通過指標模型以及綜合得分方面的政府采購營商環境評價實證分析，總結得出我國政府采購營商環境未來的優化方向。

第一，影響政府采購營商便利度的因素主要有市場準入、采購過程管理、問題處理三方面，具體體現在市場準入限制、電子化水平、采購代理機構、采購方式選擇以及爭議處理五個小方面。

第二，當下，在我國政府采購營商環境中，“采購過程”管理相關指標權重處于較高水平，政府采購電子化水平、采購代理機構專業盡責性以及采購方式選擇多樣性等過程管理要素的重要性比較顯著。其中，采購信息平臺建設對于政府采購營商環境建設的影響程度在所有指標中權重最高。由此可見，今后政府采購營商環境建設可以將強化采購信息平臺建設、完善采購代理機構管理以及優化采購方式選擇等方面作為持續優化改進的重點突破方向。

第三，根據主成分分析可知，市場準入也是影響政府采購營商環境的主要因素之一。這就表明，當前以改善服務為宗旨的政府采購營商環境市場化建設中仍然存在著眾多的問題與不足。具體表現為：當前仍然存在以入圍方式妨礙供應商進入政府采購市場，以及設置或變相設置各種障礙影響供應商進入政府采購市場的不良現象；在此基礎上，采購過程中還存在較多的過度干預情況，“準入不準營”現象依然存在，既不利于政府采購公平競爭，也影響整體營商環境改善，寬進嚴管、協同共治能力仍需強化。

第四，根據研究指標權重結果可以看出，關于問題處理過程中的爭議處理制度完備性等在一定程度上影響了政府采購的營商環境建設。具體可能涉及詢問、質疑、投訴、約談、調解、裁決、簡易程序、仲裁、投訴等方面，這表明，當前在我國政府采購管理過程中，爭議處理制度建設力度需要繼續加強。

第五，根據全國31個省級行政區的政府采購營商環境綜合評價得分及地區間對比情況可知，當前我國政府采購營商環境呈現出很大程度的區域間不協調問題。政府采購營商環境優勢與地方經濟實力、區位開放程度等密切相關。經濟較為發達的東部地區，其政府采購營商環境整體發展水平也較高；而經濟發展較為落后的西部地區，由于政府采購基礎性建設相對不足等眾多因素影響，其政府采購營商環境水平明顯低于沿海經濟發達地區。由此可見，政府采購營商環境的地區間差異十分明顯，區域經濟發展的差異帶來政府采購營商環境水平的差異，造成當前政府采購營商環境優化中的各種問題仍然較為突出。但值得注意的是，政府采購營商環境與地區經濟發展水平并非完全正相關，部分地區經濟發展水平不高，但營商環境得分較高。出現上述情形，可能與一些地區對政府采購營商環境的重視程度有關，也可能是由于經濟不發達地區供應商參與政府采購活動有限而導致營商環境感知不敏感，即無論是對于正向指標的正面效應，還是負向指標的負面效應，都難以產生相應的反饋與感知；而經濟發達地區由于采購活動頻繁且供應商數量較多，其對于營商環境的感知較為明顯，對于正負效應的接觸頻率和反饋程度都比經濟不發達地區要高。綜合表明，當前我國政府采購營商環境優化存在一定的復雜性與緊迫性。

 政策建議

根據上述研究結果，本文認為持續優化我國政府采購營商環境可以從以下四方面著手。

第一，優化政府采購全過程管理。

一是繼續增強政府采購市場準入公平性。近年來，我國持續推進政府采購營商環境優化改革，“劍指”各種影響政府采購公平競爭的現象。供應商入市環節是影響政府采購營商環境的首要一環。因此，應及時清理設置或變相設置供應商地域、供應商規模、成立年限等門檻的問題，并禁止要求供應商在政府采購活動前提交繁復的手續或設立分支機構，禁止以入圍方式妨礙供應商公平進入政府采購市場或要求供應商購買指定軟件，從而切實簡化供應商入市手續、減輕供應商采購成本負擔，以充分落實市場主體間的公平性，保障不同形式主體公平競爭的市場秩序，促進政府采購營商環境不斷優化。尤其在當前疫情常態化的現實背景下，可全面推廣采購活動手續“一網通辦”，通過寄遞、自助打印等實現“不見面”辦理，實現辦齊的材料線下“一個窗口”一次領取，或者在加強監管、保障安全的前提下，大力推進電子化材料在更廣領域運用，從而進一步壓減采購活動耗用時間，提升工作效率，打破地域與時間限制，推進供應商入市登記制度改革取得新突破。

二是合理設置采購程序，增強采購方式多樣性。一方面，應嚴格按照政府采購法及相關法律法規規定，確保采購人自主選擇采購代理機構、自主決定是否自行采購，堅決避免強制要求采購人采用隨機方式直接或變相指定采購代理機構現象的發生，以充分保證采購程序與方式的統一合規；另一方面，簡化采購流程，為供應商提供更加多樣的采購方式選擇，力求減輕供應商參加政府采購招投標及其他活動中的過程成本；此外，還應不斷推動政府采購活動關鍵環節的信息公開，保證招投標活動在陽光下運行，減少采購人與供應商之間的信息封閉流動，防止暗箱操作。

三是注重采購電子化建設，提升政府采購活動開展效率。應持續完善“互聯網+政府采購”，積極推進電子化政府采購平臺和電子賣場建設，建立健全統一的技術標準和數據規范，逐步實現全國范圍內的互聯互通。例如，《政府采購協定》（以下簡稱GPA）就規定可通過電子方式公布采購信息、通知和招標文件。同時，進一步確保政府采購信息發布的完整性、及時性、對稱性，中央和地方政府采購信息發布平臺應當提供便捷、免費的在線檢索服務，并向市場主體無償提供依法公開的政府采購信息。

四是建立相對完備的保障制度，為政府采購活動開展保駕護航。例如：GPA對于政府采購實施雙重保障，一方面，規定成員國建立國內審查程序，并對國內審查程序作出詳細規定；另一方面，建立磋商和爭端解決機制，對于成員國沒有履行義務或者違背協議的情況提供解決途徑。這都可以作為今后我國政府采購營商環境配套建設的重點方向和重要抓手。根據本文實證研究結果發現，當前爭議處理制度完備性等政府采購爭議處理相關問題已然成為制約營商環境水平優化提升的重要因素，這就更加要求在今后的工作當中注重政府采購補償救濟，逐步完善問題處理機制，并嘗試搭建“一站式”政府采購糾紛解決服務平臺，探索建立與投訴裁決并行的約談、調解等糾紛化解模式，切實提升政府采購活動的依法高效落實以及實現政府采購爭議處理的渠道暢通。

五是落實采購主體責任和促進采購代理機構轉型升級。首先，擴大采購人在選擇采購方式、代理機構和評審專家等方面的自主權，推進采購人內控制度建設；其次，采購人應不斷加強采購需求及履約驗收管理，注重采購人重點責任落實，杜絕尋求“免責”情況的發生；最后，采購代理機構從業人員和評審專家應著力增強業務水平，為處于不斷深化改革中的政府采購提供更加專業的技術支持。

第二，推進政府采購法律法規建設。

完備的政府采購法律制度能夠為深化政府采購改革方案提供法律保障，同時也是優化營商環境的基礎。換句話說，優化政府采購營商環境的舉措只有上升到法律法規層面才能真正發揮作用。具體來看，應不斷增強政府采購領域的執法力度，及時清理不合理、不合法的審批、備案、監管、處罰、收費事項，及時查處各類市場主體影響政府采購公平競爭的非法行為；在此過程中，還應注意細化明確行政執法程序，規范執法自由裁量權，嚴格規范公正文明執法，通過提升司法程序質量來維護政府采購公平競爭。而上升至立法修法層面，在不斷完善政府采購法，推動政府采購法和招標投標法之間協調統一的同時，還應積極完善配套的政府采購規章制度，盡快研究出臺有關代理機構、信用懲戒等方面的政策文件，力求解決制度規定不嚴格和操作性不強等問題，用法律制度為解決政府采購營商環境建設中存在的各類問題提供基礎性依據。

第三，促進地區間營商環境協同提升。

越是營商環境好的地區，其越能吸引真正有實力的供應商，政府采購就越成功，從而使政府采購與市場經濟形成良性互動。根據實證結果分析，當前地區間政府采購營商環境差異較大，各地區在進行政府采購營商環境優化的過程中可充分對照得分與排名，采取針對性措施優化營商環境。例如：北京、上海、江蘇和四川等前列省級行政區應繼續深化政府采購制度改革，持續增強營商環境建設及優化力度，力求持續引領；而中等排名省級行政區，則應在保持整體優勢的同時，聚焦供應商生產經營的堵點痛點，著力優化政府采購營商環境建設過程中的短板，查漏補缺，助力營商環境提升；整體排名靠后的省級行政區，需要認真統籌梳理政府采購各環節存在的影響政府采購公平競爭的因素，全面提升政府采購營商環境水平。

第四，對標“先進”與市場開放并舉。

在將我國政府采購市場發展情況與世界前沿水平對標后發現，當前我國政府采購交易機制、過程鏈條、信息公開、監督管理等方面與國際還存在一定差距，不利于政府采購公平競爭活動的開展。

一是積極對標世界先進水平，參考世界銀行營商環境評價指標，將政府采購納入到營商環境改善的考量之中，著力補齊政府采購交易機制、過程鏈條、信息公開等方面的短板。為奮力追趕國際先進水平，應合理設置采購方式體系，增強采購程序便利性，提升評標方法實效性，提高電子化、“互聯網+”與政府采購的結合度，促進采購效率及透明度整體提升；還應增強合同管理能力，重視合同履約驗收，科學確定采購需求，實現采購文件標準化；建立責任明晰的信息公開機制，增強數據共享深度與信息公開及時性。

二是著力發掘“雙循環”中蘊藏的政府采購重大發展機遇，以優化營商環境為引擎構建國內統一大市場，同時拓展政府采購對外合作的新空間，通過降低政府采購進口耗時、進口費用，簡化審批核定手續等方式，積極吸收國際資源，合理利用各種例外規則為我國發展創造有利條件和良好機遇，并在此基礎上積極借鑒其他國家成功經驗，不斷完善綠色采購、補償交易和商業化采購等制度，從而帶動全國整體營商環境的優化。

（作者單位分別為：中央財經大學財政稅務學院、北京市財政局績效評價處、中央財經大學信息學院）

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