用“橫縱內外”優化采購人內控制度

【實務探討】

用“橫縱內外”優化采購人內控制度

■ 汪佳麗

目前，大部分地區已經有了智能較為先進、供應渠道眾多的生態采購平臺，如浙江政府采購云平臺、京東等，一般以云計算、大數據、人工智能等數字技術為基礎，通過各類電商、生產制造企業、服務商、金融機構、采購代理機構等市場主體的入駐和第三方應用系統的接入，構建“互聯網+政府采購”的采購外部云服務生態，但是對于各采購人內部管理來說，尤其在“放管服”改革、強化采購人主體責任的背景下，內部管理數字化建設相對落后，且內外部沒有有效銜接和數據融合。

因此，在深化政府采購制度改革和“放管服”改革背景下，建設一套符合采購人實際、橫向跨部門跨應用、縱向深入采購管理全生命周期、內嵌采購內控制度、外聯采購大平臺的“橫縱內外”數字化內控體系，以提高采購人內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，實現采購的專業化、科學化和規范性，顯得尤為關鍵。

橫：跨部門跨應用

在采購人內部管理中，政府采購不是一項孤立的事務，它與人事管理系統、科研項目管理系統等在數據上存在各種關聯性，與前期的預算申報、后期的資產入庫、財務報銷等在流程上存在著前后的承啟性。目前，大多數采購人內部的管理系統之間未做到融通融合，存在大量的“信息孤島”問題，導致采購事項無法實現“最多跑一次”。

政府采購內控數字化系統建設，就是要通過單一門戶登錄，實現從預算到報銷的“一站式”全流程采購，成為采購人解決采購“一件事”的集成服務和內控管理應用平臺；連通財務系統、資產系統、政府采購預算執行管理系統，實現數據融通共享與應用；各級業務負責人可以通過該平臺實時了解采購項目進度，全面掌控客觀、真實、準確的數據信息；業務歸口部門可以隨時查詢使用部門的采購數據，進行部門之間的在線協作和有效統籌；監督部門可以隨時抽查項目情況，通過對關鍵工作環節在線配置監控點和監控規則，自動采集監控點數據，并按照流程順序集成監控點，實現全流程監督。

縱：深入采購管理全生命周期

從全生命周期的角度來看，政府采購包含了采購預算、采購計劃、采購任務、采購執行、采購合同、采購驗收、資產入庫、采購支付、項目歸檔等一系列環節，時間跨度較長，前后關聯性強。政府采購數字化內控系統建設，就是要實現對政府采購全周期、全流程、全環節的有效管控，實現采購的全流程數字化，而不是分段式的、各自為政的管理模式。

在采購預算管理階段，重點在于采購預算完整性、全面性、科學性和精細化的管理，通過后期采購執行時對各二級部門的預算準確度的考核以及對臨時調整預算項目的特殊事項審批手續來逐步提升預算申報的科學性和精細度；在采購計劃階段，重點在于采購計劃庫的動態管理以及采購意向公開；在采購準備階段，重點在于采購需求調研、需求論證、進口論證、單一來源論證以及采購需求和采購文件的規范性、合法性審查；在采購執行階段，重點在于不同內容、不同額度的采購必須根據預先設置好的審批流程自動流轉，系統可根據不同的組織類型和采購方式進行分流，包括政府集中采購、部門集中采購、分散采購委托代理、學校集中采購（由學校采購執行部門組織，內控額度以上、分散采購限額以下部分）、二級部門自行采購等，提高運行效率，同時，許多采購具體細節也要通過格式化關鍵字段的形式進行明確，如項目類型、采購目錄、支付計劃、業務歸口、是否支持中小企業、合同是否跨年、是否進口等，采購執行部門要對采購組織類型、采購方式、備案方式、支付方式等提出明確建議，環節包括采購委托（選擇采購組織機構）、采購文件內部審核、采購文件確認、采購公告發布、項目跟蹤、采購成交結果維護等；在采購合同及驗收階段，重點在于將采購人合同簽訂的內部審核流程和驗收組織過程及結果的電子化；在資產入庫、款項支付和檔案歸檔階段，重點在于與相關業務系統的數據對接，實現數據“多跑路”。

內：嵌入采購內控制度

內控管理制度想要真正發揮作用，就必須與內部管理系統結合起來，將內控制度嵌入到管理系統中，實現不同額度、不同類型的采購業務自動流轉和自動控制，并對流轉周期和時限進行預警提醒，對政府采購各個環節上的風險點進行有效控制，實行“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的采購管理機制。

政府采購業務相關風險點較多，常出現以下問題：漏報預算，臨時性調整預算過多；未按照財政部《關于開展政府采購意向公開工作的通知》要求及時進行意向公開；未按照《政府采購需求管理辦法》及內部要求開展工作，需求調研的范圍、內容、要求、程序不符合規范；需求方案及技術參數未經專家論證，技術參數有明顯的針對性、歧視性，不符合實際需求；同類項目重復采購，造成資源閑置與浪費；同類項目未進行有效統籌合并，難以發揮規模集約效應；需求方案未經采購人內部采購決策機構審議；未作單一來源論證；未作進口論證；流程倒置、項目拆分化整為零；采購組織形式與采購方式的選取不合理，不符合相應采購方式的適用情形；采購文件內部審核流程缺失，采購信息公開流程不規范，采購結果確認未經授權或未遵循最優原則，從而影響采購質量；使用部門自行采購的權限范圍過大，使得同類項目更易拆分；二級部門對采購法律法規認識不到位，自行采購流程不規范；未按照法律規定及時簽訂合同；磋商談判中承諾的內容未在合同中體現；合同簽訂環節進行實質性變更；未按照約定及時退還保證金，不利于優化營商環境；采購履約過程跟蹤不到位，尤其是服務類項目，過程中因變更與實際需求偏離，無法完成預期采購目標；采購驗收程序不規范，導致采購驗收流于形式，無法準確判斷履約情況，未達到驗收條件的項目通過驗收，無法保障采購質量；采購資產未及時入庫，造成賬物不符；采購資金結算未嚴格遵循采購合同執行，未驗先付或延期支付；未按照法律要求妥善保管采購資料，文件未達到保管期限被銷毀而無法追溯；采購質疑或投訴未及時處理或處理不當等。

因此，將各種風險控制手段轉換成智能數據，嵌入到內部管理系統中，從而對采購中的規則、流程、限額、時間節點、采購政策落實、特殊事項審批等進行自動控制和智能提醒，實現需求控制、預算控制、限額控制、計劃控制（控制同預算項目、同類型的分散采購）、經費控制（控制無預算采購和超預算采購，支持預算凍結和解凍）、執行控制、合同控制（合同簽訂時間、合同履行和合同變更控制）、支付控制（支付計劃與支付執行控制，超額和超期次支付預警），從而提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，實現采購的專業化和科學化。

外：聯通采購大平臺

通過與省級財政采購預算平臺以及政府采購外部平臺的有效對接，實現數據的互融互通，以便采購人進行統計、分析和運用。

通過系統，可以自動導出生成各類采購管理相關的報表，如采購資金節約率統計、項目進度統計、審計數據報表和中小企業支付數據等，可通過采購品目、招標方式、采購價格、經費來源、項目分類、成交金額、采購人、成交人等多種方式檢索和查詢項目；可按照政府采購目錄和名目管理規范要求，創建采購資源庫。按照采購類型、采購組織形式和采購方式進行部門分類統計，保存當前和歷史采購計劃及實際采購貨物、工程和服務的資源明細，包括預算項目、采購部門、成交金額、供應商和采購時間等，為采購計劃實施提供信息資源支撐，以及為采購人后期開展采購大數據分析奠定基礎。同時，按照采購人項目審計和廉政監察的要求，構建采購風險點并配置監察點，動態監測和獲取工作審批節點事件信息，對其審批時限、經費、規范和程序等規范要求進行多維度分析和監察，并發布監察預警信號（如紅牌、黃牌和綠牌）。

（作者單位：浙江中醫藥大學）

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