美國政府采購合同官踐行綠色采購必須應對的挑戰

【域外經驗】

美國政府采購合同官踐行綠色采購必須應對的挑戰

■ 趙勇

美國政府賦予政府采購合同官廣泛而權威的權力，同時也對其政府采購工作有著嚴格的要求，特別是政府采購合同官踐行綠色采購時，如何權衡政府采購各類因素是其所必須面對的挑戰。在美國《聯邦采購條例》（Federal Acquisition Regulation）相關條款中，要求政府采購合同官在政府采購時必須考慮三大因素：第一，供應商能否及時按照合同要求履約；第二，滿足公共政策目標；第三，中標產品或服務能實現最大的采購價值。

三個因素中，履約問題對政府采購合同官來說不難權衡，這涉及綠色產品的可獲得性問題，因為環境指標再好的綠色產品或服務，只要無法按時交付，都不會得到政府采購合同官的認同。此外，如果沒有強制性的制度要求，公共政策目標的實現則要依靠政府采購合同官的價值觀念，并且需要以高超的采購能力作為基礎。而如何實現采購最大價值需要政府采購合同官平衡政府采購各種因素。

權衡采購因素與綠色發展目標

第一，權衡采購價格與綠色發展目標之間的關系。通常來說，綠色產品和服務的成本會超過非綠色產品和服務。當企業生產非綠色產品時，生產產品時所產生的環保成本不會反映到采購成本中，而是由公眾承擔。但在政府綠色采購中，企業生產綠色產品所多出的額外成本由政府買單。美國法律允許政府采購合同官用較高的價格采購符合綠色標準的產品或服務，盡管這種方式會削弱供應商之間價格方面的競爭力，有時候甚至會導致一定財政資金的浪費。但多數情況下，美國政府依然鼓勵政府采購合同官借助政府合同幫助企業或某些行業克服研發或銷售綠色產品的困難。

政府采購若僅關注成交價格，采購結果往往不能實現“物有所值”。紐約衛生局曾因拒絕政府采購合同官提出的購買環保型垃圾車清洗液的建議而曾受到過一定損失。當時，該局認為，每加侖的環保型垃圾車清洗液較非環保型清洗液貴0.75美元，不符合政府采購經濟性原則。但實際上，這一觀點僅考慮了采購價格因素而忽略了其他成本因素：環保型清洗液較非環保型清洗液具有較低的制備和處置成本，且含量更濃縮，能使用的時間更長，預計每年所需采購成本為2874美元，而非環保類清洗液每年所需采購成本則為30527美元。

為避免采購實體僅將價格因素作為政府采購成交唯一考慮因素，全生命周期成本評估方式在美國政府采購中應運而生。所謂全生命周期成本，是采購實體的總貨幣成本，包括獲取、操作、維護、廢棄采購標的所發生的成本，也可能包括由采購實體承擔的間接成本，如由接觸危險物品而導致的醫療費用等。對全生命周期成本評估，可以發現政府采購全過程的隱藏成本，如廢棄成本等。顯然，全生命周期成本評估能夠全面、客觀地反映政府采購活動。然而實踐中，使用全生命周期評估綠色產品或服務的其他生命周期階段的收益是否足以彌補增加的采購成本，不僅受到信息的限制，也對政府采購合同官在全生命周期內權衡采購價格與綠色發展目標的能力提出了更高的要求。

第二，平衡采購標的性能與綠色發展目標。性能通常指一個產品或服務的功能和質量。性能與價格的比值稱為性價比，用以體現產品或服務的價值。通常來說，綠色產品的性能比非綠色產品要差。這使得綠色產品進入美國聯邦政府采購市場面臨巨大壓力。因為根據一項調查，政府采購合同官在做購買決策時，通常將性能作為最重要的考慮因素。如果采購綠色產品伴隨著性能的顯著降低，會使綠色采購不具有價值。

綜合考量使用影響與綜合影響

產品或服務的使用影響和綜合影響具有巨大差異，若政府采購合同官僅考慮產品的使用影響，那么確定采購決策將會相對簡單易行，當然，這也會導致決策結果非常片面。下文，筆者將從不同領域分析產品在使用階段和其他階段對環境或人類產生的影響，從而說明政府采購合同官兼顧使用影響和綜合影響的必要性。

對能源方面的評估，全生命周期內的總能量的消耗被稱為綜合能源（Embodied Energy）。在全生命周期內使用階段以外其他階段消耗的能量被稱為嵌入能源（Embedded Energy）。全生命周期內使用階段的能源消耗，采購實體是可以測量和控制的。因此，在通常情況下，政府采購合同官將采購評估重點放在能源的使用階段，比如鍋爐的年度燃料利用效率、空調的季節能效比等。然而，嵌入能源的消耗有時也是巨大的。例如，由于隔熱效果好，混凝土外墻的建筑物可能比木材使用階段的能源消耗低，但實際上混凝土嵌入能源消耗大于木材。若政府采購合同官僅考慮使用階段的能源而不考慮到嵌入能源會導致采購決策有失偏頗。但現實中，將嵌入能源概念應用于采購決策并沒有被廣泛接受，原因在于對于許多企業來說其產品缺乏嵌入能源的相關信息。缺乏相關信息的原因又在于嵌入式能源產生方式的復雜性。

對資源方面的評估，生產產品所采用的原材料種類會對環境造成不同影響，而且對許多種類的產品來說，原材料在全生命周期其他階段的影響大于使用階段對環境產生的影響。例如，紙類產品對環境產生的負面影響主要發生在制造階段而不是使用階段。水資源也是如此，據聯合國研究顯示，生產一雙皮鞋對水資源的影響是一令紙（一令紙=30.349kg）的1.6倍、一個芯片的250倍。此外，很難準確評估水資源的嵌入能源，因為供水的地區、可用水的含量標準以及再利用前需要加工處理的程度等方面都存在差異。

對其他方面的評估，如輻射、照明質量等也可能會對環境產生很大的負面影響。這些影響同樣可能發生在產品生命周期不同的階段。例如，在計算機中使用的有毒材料一般不構成對使用者的健康風險，但他們卻在制造和處置階段構成危害。對于某些材料，如金屬，最初是通過采礦和加工而來，無論是加工過程還是冶煉場所均可能對工人和公眾的健康構成風險。

由此可以見，政府采購合同官借助全生命周期評估法可以更加全面、客觀地評估產品在政府采購生命周期的各個階段、不同空間和時間內產生的直接影響和間接影響。然而，使用這樣復雜的評估方法不得不依賴復雜的數學模型，并需要各種因素的詳細信息。這會使得采購工作的難度加大、效率降低。因此，就產生了對行業專家及第三方認證機構輔助參與采購決策的需求。由第三方機構開發的標準、綠色認證或標簽可以成為政府采購合同官的輔助工具，包括國際標準化組織的1S014040和14044等國際標準，美國啟動的環境影響評價國家標準(SCS-002)，美國國家標準與技術研究所(NST)開發的環境和經濟可持續發展建筑(BEES)的工具，雅典娜學院的環保計算器等。可以預見，隨著標準模型和技術應用的發展，未來的綠色采購評估工作應當會變得更加便利。

通過政府采購合同進行綠色治理

政府采購合同官按照法律法規所規定的程序與供應商簽署了綠色政府采購合同，并不意味著合同可以自動、圓滿地完成。要想真正地實現綠色政府采購目標，需要把合同中的文字轉化為供應商綠色生產方式和生產結果。合同如何執行得好，是否需要外部監督，這均涉及合同治理結構的設計。在美國綠色政府采購中，合同治理結構的設計包括采購方式的選擇、合同條款的約定和合同爭議解決方式的選擇等。

政府采購市場與一般的商業市場既有區別又有聯系。某些產品或服務，政府可以直接在商業市場上采購，如2500美元以內的小額采購，供應商為政府供貨并不需要額外的技術、設備或人員。另外一些政府采購項目，如對環境保護方面有特殊的技術規格、工藝要求時，供應商為完成與政府簽訂的合同則需要掌握專門的技術、購置專門的資產或者配置專門的人員等，這些被統稱為專用資產。

使用專用資產所生產出來的貨物、工程或服務通常無法在商業市場銷售，或者轉化為商業生產的機會成本很低。在交易成本經濟學中，這種為支撐某種特殊交易而進行的耐久性投資被稱為資產專用性投資。就綠色產品和服務而言，如果商業市場規模足夠大，那么，綠色產品和服務供應商在環境保護方面的投資可以收回。采購實體和供應商都可以自由地進出商業市場，完全可以使用市場的力量來約束供應商的行為。即市場可以承擔綠色采購的治理結構。政府作為采購方無需建立特殊的治理結構。如果商業市場規模不夠大，則供應商的專用投資成本很難收回。對于存在資產專用性的交易來說，買賣雙方撤出合同的成本高昂。因此，促使政府設計出一種治理結構，以保護交易的安全性。

為便于分析政府如何設計出一種治理結構以保護交易的安全性，首先需要把交易進行分類。按照政府采購頻率的不同，把政府采購分為兩類：偶然性的采購和經常性的采購。按照資產專用性的不同，把綠色采購的標的也分為兩類：市場可得的和政府專用的。對于市場可得的采購來說，比如，采購通用辦公設備，無論是偶然性還是經常性的采購，市場治理是最有效的方式。對于政府綠色采購而言，無需為政府設計采用專門的采購程序、方式、合同及監督。普通的商業合同就已經規定了交易的實質性內容，并且也符合法律原則。市場的有效性就足以保護雙方的利益。政府在推動綠色采購方面能做的是建立政府采購和商業采購通行的綠色標準和規范、認證項目，如能源之星等。在爭議解決方面，則可利用商業市場上現有的調解、仲裁、訴論等民事爭議解決程序。

對于偶然性的政府專用的采購來說，如修建體育館，則需要第三方治理。在此類采購中，政府的采購需求是獨特的，采購方式、合同內容也都是政府特有的。政府采購合同官一旦把政府專用的綠色采購的要求寫入到合同中，合同執行過程中即便出現了事先沒有預料到的情況，雙方也不能輕易解除合同。這是因為對于供應商來說，專用性的投資很難改變用途。對于采購實體來說，更換供應商的成本很高。因此，對于這種政府特殊用途的采購來說，主要的治理原則就是維持合同關系。因為雙方都無法自由退出市場，所以不宜采用市場的治理結構。又因采購的頻率不高，政府專用的采購建立治理結構，則存在交易成本過高的問題。鑒于此，通過立法規范采購程序、建立固定的合同范本，以及采用第三方建立的綠色標識、標簽或認證以及專業性的第三方教濟制度等方式，可以有效地降低治理成本。最重要的一點就是使得買賣雙方達到持久合作的目的。

對于經常性的具有資產專用性的采購來說，如采購律師服務等，交易的重復性為補償專用治理結構的成本提供了條件。在這種采購中，采購實體可以與供應商簽署長期的框架協議，通過在框架協議的條款中加入強制性的環保要求，并公布各類產品環境因素方面的信息供政府采購合同官選擇。政府采購合同官不是在每個具體的合同中通過變更合同條款的方式來約束、激勵供應商，而是用增加綠色產品采購數量的方式來對供應商產生激勵作用。通過這種合同雙方治理的方式，實現對合同的有效治理。

（作者系國際關系學院教授）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。