什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵(lì)節(jié)約的制度

楊志勇

政府采購(gòu)制度會(huì)節(jié)約財(cái)政資金，世界各國(guó)正是因此才廣泛建立政府采購(gòu)制度。我國(guó)引入政府采購(gòu)制度的初衷也是如此。應(yīng)該說(shuō)，政府采購(gòu)制度的建立的確節(jié)約了大量財(cái)政資金，但與此同時(shí)，我們偶爾也會(huì)遭遇政府采購(gòu)價(jià)高的質(zhì)疑困局。

其實(shí)，只要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，政府采購(gòu)價(jià)格不可能會(huì)高得離譜。可是，在現(xiàn)實(shí)中，政府采購(gòu)制度的執(zhí)行有時(shí)也會(huì)發(fā)生扭曲。對(duì)供應(yīng)商資格作出超乎尋常的嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)所采購(gòu)商品和服務(wù)特殊性的強(qiáng)調(diào)，使得供應(yīng)商數(shù)量被局限在一定范圍內(nèi)，于是，供應(yīng)商之間的所謂公平競(jìng)爭(zhēng)最多只是“刮起茶杯中的風(fēng)暴”。這也就形成了政府采購(gòu)價(jià)格高企的彈性空間。

在這個(gè)空間內(nèi)，并不是供應(yīng)商想索取高價(jià)就會(huì)輕易實(shí)現(xiàn)的。很大程度上，采購(gòu)者如果不配合，那么供應(yīng)商通常也難有作為。在普通商品市場(chǎng)上，政府采購(gòu)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，需要考問(wèn)的是政府采購(gòu)制度本身。這很有可能是政府采購(gòu)所附帶的成本過(guò)高所致，需要改革的是政府采購(gòu)制度本身。

從理論上講，對(duì)于特殊商品或者能夠標(biāo)榜為獨(dú)特商品的政府采購(gòu)，采購(gòu)者和供應(yīng)商之間因?yàn)閮r(jià)格空間的存在容易形成合謀。買方愿出高價(jià)，賣方何樂(lè)而不為？買方出高價(jià)的動(dòng)機(jī)有多種，或因賣方會(huì)輸送相應(yīng)的利益作為補(bǔ)償；或因買方不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)花完錢就會(huì)遭受其他懲罰，如資金被回收或第二年預(yù)算規(guī)模被壓縮等懲罰。年關(guān)將至，后一種理由可能更加充分。這也就是在年關(guān)將至?xí)r買貴的理由之一。

亂花錢的原因還有預(yù)算編制的不夠精細(xì)和不夠科學(xué)。預(yù)算的粗制濫造，必然讓政府預(yù)算徒有形式，在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法得到貫徹落實(shí)。于是，亂花錢成為必然的結(jié)果。近年來(lái)，政府預(yù)算改革在加快，加大預(yù)算執(zhí)行力度，已成共識(shí)。但是，由于預(yù)算編制的問(wèn)題，導(dǎo)致大量預(yù)算資金沉淀到年終，于是就形成了年終花錢的壓力。

年末多花錢，是多種因素造成的。不能說(shuō)年末財(cái)政支出進(jìn)度快就一定屬于亂花錢。財(cái)政支出壓力集中在下半年甚至是第4季度乃至12月份，與人大會(huì)期也有一定的關(guān)系。全國(guó)人民代表大會(huì)一半在3月份召開(kāi)。這也就意味著，中央政府預(yù)算在每年的3月份才可能得以通過(guò)。等到資金落實(shí)到位，往往又需要一段時(shí)間。結(jié)果，支出壓力自然而然地向下半年轉(zhuǎn)移。現(xiàn)實(shí)中，地方政府所花的錢中平均有40%以上要靠中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，全國(guó)人大會(huì)期因而影響的不僅僅是中央預(yù)算的執(zhí)行，而且還影響地方政府預(yù)算的執(zhí)行。因此，要從根本上避免年末集中花錢現(xiàn)象，那么或是預(yù)算年度調(diào)整，如改現(xiàn)在的公歷年度為每年4月1日開(kāi)始到第二年3月31日的跨年預(yù)算年度；或是調(diào)整全國(guó)人大的會(huì)期，將之移到每年的11月份召開(kāi)。

年末集中花錢不一定是問(wèn)題，關(guān)鍵要看錢怎么花，是不是按照政府預(yù)算的要求來(lái)花的。只要是按照預(yù)算的規(guī)定來(lái)花錢，就無(wú)可指責(zé)。

年末集中花錢中的亂花錢，無(wú)疑需要相關(guān)制度來(lái)加以遏制。但如果亂花錢不是局部現(xiàn)象，我們首先應(yīng)該考問(wèn)的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵(lì)眾人這么做？到底是什么樣的制度迫使人們這么做？到底是什么原因?qū)е驴茖W(xué)化和精細(xì)化的政府預(yù)算未能真正地被編制出來(lái)？

政府預(yù)算的編制受到財(cái)務(wù)制度的約束。一些不合理的財(cái)務(wù)制度直接影響預(yù)算編制的科學(xué)性。一些項(xiàng)目的完成最需要的是人們的智力投入，需要的是相應(yīng)的智力補(bǔ)償，但是根據(jù)有關(guān)財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，能夠用于智力補(bǔ)償?shù)馁Y金微乎其微。但在現(xiàn)實(shí)中，這樣的項(xiàng)目還得去完成，結(jié)果人們只好采取“變通”的辦法，用看起來(lái)類似亂花錢的其他辦法來(lái)補(bǔ)償人們的智力投入。曾有報(bào)道說(shuō)，40%的科研項(xiàng)目支出用在了和科研無(wú)關(guān)的支出上。或許表面如此，但更可能的結(jié)果是支出還是用于科研，只不過(guò)轉(zhuǎn)換了支出方式。要不，我們可以試試，讓科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)縮水60%，再來(lái)看該做的科研項(xiàng)目到底完成了多少。

什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵(lì)人們節(jié)約資金的制度？加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理才是正道。政府部門活動(dòng)的效率，不能只看花錢的多少，而應(yīng)更多地將投入與產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)。為此，需要設(shè)計(jì)一套指標(biāo)體系，來(lái)評(píng)價(jià)財(cái)政支出的績(jī)效。特別是對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算而言，更是如此。預(yù)算單位如果能夠不超預(yù)算完成項(xiàng)目，那么節(jié)約下來(lái)的資金不僅不應(yīng)該收走，而且還應(yīng)該建立其他激勵(lì)制度，讓用款人有更大的動(dòng)力愿意持續(xù)這么做。政府相關(guān)財(cái)務(wù)制度應(yīng)致力于提高公共部門的激勵(lì)。

“買貴才對(duì)”的做法當(dāng)然必須得到糾正。除了進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度之外，我們沒(méi)有第二條路可以走。“橘越淮而枳”。難道國(guó)際通行的政府采購(gòu)制度也是如此？不可能！如今的政府采購(gòu)制度仍有較大完善空間，只要尊重公開(kāi)、公平、公正的原則，科學(xué)設(shè)計(jì)政府采購(gòu)制度，那些希冀通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)牟取非法利益的想法就不容易得逞，借年末集中花錢渾水摸魚同樣也就不太容易實(shí)現(xiàn)。（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所）

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讓預(yù)算單位“不敢亂花錢”的改革——

績(jī)效預(yù)算改革

興起于20世紀(jì)90年代的新一輪績(jī)效預(yù)算改革，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家取得了較大的成功。它作為政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為社會(huì)大眾服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。我國(guó)在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，致力于服務(wù)型政府和公共財(cái)政體制建設(shè)，將績(jī)效預(yù)算改革提上了議事日程。

黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。廣東省作為全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)納入廣東改革規(guī)劃，于2003年開(kāi)始項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，2004年率先在省級(jí)財(cái)政設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),2005年在省本級(jí)全面推開(kāi)了部門單位財(cái)政支出項(xiàng)目自我評(píng)價(jià)工作,2006后年又開(kāi)始在省本級(jí)探索開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作和建立健全財(cái)政支出績(jī)效社會(huì)評(píng)價(jià)體系。

近年來(lái)，隨著地方財(cái)政改革的深入推進(jìn)，安徽、上海、浙江、四川等地都啟動(dòng)了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。湖南省也于日前宣布，2012年將開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)，試點(diǎn)涉及各省直部門，每個(gè)省直部門都要確定一個(gè)1000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目作為預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)項(xiàng)目，沒(méi)有1000萬(wàn)元以上項(xiàng)目的單位原則上也要選取一個(gè)民生項(xiàng)目或熱點(diǎn)、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)，探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與來(lái)年預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，以及績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，以強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

在地方績(jī)效預(yù)算管理探索中，廣東省佛山市南海區(qū)頗為引人注目。2004年，南海區(qū)大膽改革傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算分配制度，全面推行項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算，開(kāi)創(chuàng)了財(cái)政預(yù)算分配制度改革的先河。在幾年的實(shí)踐探索中，南海區(qū)財(cái)政局不斷設(shè)計(jì)和完善績(jī)效預(yù)算流程，制定和深化評(píng)審指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)審，從制度層面緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能，有效緩解財(cái)政支出壓力。通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政資金使用績(jī)效，有效遏制了預(yù)算單位日益膨脹的資金需求。例如，推行績(jī)效預(yù)算后，2007年度預(yù)算共申報(bào)項(xiàng)目286個(gè)，資金合計(jì)34億元，專家評(píng)審?fù)獍才彭?xiàng)目126個(gè)，金額12億元，砍掉項(xiàng)目160個(gè)，削減預(yù)算22億元。同時(shí)，促進(jìn)預(yù)算單位建立用財(cái)?shù)淖晕壹s束機(jī)制，強(qiáng)化了預(yù)算單位用財(cái)?shù)目?jī)效理念，真正實(shí)現(xiàn)從源頭、制度上反腐倡廉。部門單位申請(qǐng)財(cái)政資金十分謹(jǐn)慎，不敢亂要錢，更不敢亂花錢，“績(jī)效觀念”取代了“要錢觀念”，工作重點(diǎn)由原來(lái)的要錢轉(zhuǎn)為用錢。通過(guò)財(cái)政綜合改革，也有效堵塞了各部門單位財(cái)政預(yù)算以外的資金來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)在源頭上、以制度的手段防止腐敗。

步入“十二五”后,績(jī)效預(yù)算管理步入試點(diǎn)全面鋪開(kāi)階段。今年7月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理工作的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實(shí)際情況，勇于探索，先易后難，優(yōu)先選擇重點(diǎn)民生支出和社會(huì)公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目等進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)基本支出績(jī)效管理試點(diǎn)、單位整體支出績(jī)效管理試點(diǎn)和財(cái)政綜合績(jī)效管理試點(diǎn)。（趙家旺）

【專家觀點(diǎn)】

白景明：在年底前合規(guī)地執(zhí)行完，總比平時(shí)胡亂地花完要好。

王雍君：需要在預(yù)算支出周期的各個(gè)階段，包括撥款、承諾、核實(shí)和付款等加強(qiáng)財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。

楊志勇：需要考慮的問(wèn)題是：什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵(lì)人們節(jié)約資金的制度？

徐煥東：從政府采購(gòu)角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算單位由采購(gòu)人變?yōu)槭褂萌恕?/span>

黃燕芬：減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術(shù)層面的改進(jìn)。