什么樣的預算制度才是鼓勵節約的制度

楊志勇

政府采購制度會節約財政資金，世界各國正是因此才廣泛建立政府采購制度。我國引入政府采購制度的初衷也是如此。應該說，政府采購制度的建立的確節約了大量財政資金，但與此同時，我們偶爾也會遭遇政府采購價高的質疑困局。

其實，只要堅持公開、公平、公正原則，政府采購價格不可能會高得離譜。可是，在現實中，政府采購制度的執行有時也會發生扭曲。對供應商資格作出超乎尋常的嚴格規定，對所采購商品和服務特殊性的強調，使得供應商數量被局限在一定范圍內，于是，供應商之間的所謂公平競爭最多只是“刮起茶杯中的風暴”。這也就形成了政府采購價格高企的彈性空間。

在這個空間內，并不是供應商想索取高價就會輕易實現的。很大程度上，采購者如果不配合，那么供應商通常也難有作為。在普通商品市場上，政府采購價高于市場價，需要考問的是政府采購制度本身。這很有可能是政府采購所附帶的成本過高所致，需要改革的是政府采購制度本身。

從理論上講，對于特殊商品或者能夠標榜為獨特商品的政府采購，采購者和供應商之間因為價格空間的存在容易形成合謀。買方愿出高價，賣方何樂而不為？買方出高價的動機有多種，或因賣方會輸送相應的利益作為補償；或因買方不在規定的時間內花完錢就會遭受其他懲罰，如資金被回收或第二年預算規模被壓縮等懲罰。年關將至，后一種理由可能更加充分。這也就是在年關將至時買貴的理由之一。

亂花錢的原因還有預算編制的不夠精細和不夠科學。預算的粗制濫造，必然讓政府預算徒有形式，在現實中無法得到貫徹落實。于是，亂花錢成為必然的結果。近年來，政府預算改革在加快，加大預算執行力度，已成共識。但是，由于預算編制的問題，導致大量預算資金沉淀到年終，于是就形成了年終花錢的壓力。

年末多花錢，是多種因素造成的。不能說年末財政支出進度快就一定屬于亂花錢。財政支出壓力集中在下半年甚至是第4季度乃至12月份，與人大會期也有一定的關系。全國人民代表大會一半在3月份召開。這也就意味著，中央政府預算在每年的3月份才可能得以通過。等到資金落實到位，往往又需要一段時間。結果，支出壓力自然而然地向下半年轉移。現實中，地方政府所花的錢中平均有40%以上要靠中央財政的稅收返還和轉移支付，全國人大會期因而影響的不僅僅是中央預算的執行，而且還影響地方政府預算的執行。因此，要從根本上避免年末集中花錢現象，那么或是預算年度調整，如改現在的公歷年度為每年4月1日開始到第二年3月31日的跨年預算年度；或是調整全國人大的會期，將之移到每年的11月份召開。

年末集中花錢不一定是問題，關鍵要看錢怎么花，是不是按照政府預算的要求來花的。只要是按照預算的規定來花錢，就無可指責。

年末集中花錢中的亂花錢，無疑需要相關制度來加以遏制。但如果亂花錢不是局部現象，我們首先應該考問的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵眾人這么做？到底是什么樣的制度迫使人們這么做？到底是什么原因導致科學化和精細化的政府預算未能真正地被編制出來？

政府預算的編制受到財務制度的約束。一些不合理的財務制度直接影響預算編制的科學性。一些項目的完成最需要的是人們的智力投入，需要的是相應的智力補償，但是根據有關財務制度的規定，能夠用于智力補償的資金微乎其微。但在現實中，這樣的項目還得去完成，結果人們只好采取“變通”的辦法，用看起來類似亂花錢的其他辦法來補償人們的智力投入。曾有報道說，40%的科研項目支出用在了和科研無關的支出上。或許表面如此，但更可能的結果是支出還是用于科研，只不過轉換了支出方式。要不，我們可以試試，讓科研項目經費縮水60%，再來看該做的科研項目到底完成了多少。

什么樣的預算制度才是鼓勵人們節約資金的制度？加強績效預算管理才是正道。政府部門活動的效率，不能只看花錢的多少，而應更多地將投入與產出聯系起來。為此，需要設計一套指標體系，來評價財政支出的績效。特別是對于項目預算而言，更是如此。預算單位如果能夠不超預算完成項目，那么節約下來的資金不僅不應該收走，而且還應該建立其他激勵制度，讓用款人有更大的動力愿意持續這么做。政府相關財務制度應致力于提高公共部門的激勵。

“買貴才對”的做法當然必須得到糾正。除了進一步完善政府采購制度之外，我們沒有第二條路可以走。“橘越淮而枳”。難道國際通行的政府采購制度也是如此？不可能！如今的政府采購制度仍有較大完善空間，只要尊重公開、公平、公正的原則，科學設計政府采購制度，那些希冀通過政府采購來牟取非法利益的想法就不容易得逞，借年末集中花錢渾水摸魚同樣也就不太容易實現。（作者單位：中國社會科學院財貿所）

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讓預算單位“不敢亂花錢”的改革——

績效預算改革

興起于20世紀90年代的新一輪績效預算改革，在西方發達國家取得了較大的成功。它作為政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為社會大眾服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。我國在初步建立市場經濟體制的基礎上，致力于服務型政府和公共財政體制建設，將績效預算改革提上了議事日程。

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要建立預算績效評價體系。廣東省作為全國財政支出績效評價的試點，將財政支出績效評價納入廣東改革規劃，于2003年開始項目績效評價試點工作，2004年率先在省級財政設立績效評價機構,2005年在省本級全面推開了部門單位財政支出項目自我評價工作,2006后年又開始在省本級探索開展第三方評價試點工作和建立健全財政支出績效社會評價體系。

近年來，隨著地方財政改革的深入推進，安徽、上海、浙江、四川等地都啟動了財政支出績效評價工作。湖南省也于日前宣布，2012年將開展預算績效管理試點，試點涉及各省直部門，每個省直部門都要確定一個1000萬元以上的項目作為預算績效管理試點項目，沒有1000萬元以上項目的單位原則上也要選取一個民生項目或熱點、重點項目進行試點。同時，探索建立績效評價結果與來年預算安排有機結合的機制，以及績效問責機制、績效評價結果公開機制，以強化評價結果應用。

在地方績效預算管理探索中，廣東省佛山市南海區頗為引人注目。2004年，南海區大膽改革傳統財政預算分配制度，全面推行項目績效預算，開創了財政預算分配制度改革的先河。在幾年的實踐探索中，南海區財政局不斷設計和完善績效預算流程，制定和深化評審指標體系，加強對申報項目的績效評審，從制度層面緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能，有效緩解財政支出壓力。通過強化財政資金使用績效，有效遏制了預算單位日益膨脹的資金需求。例如，推行績效預算后，2007年度預算共申報項目286個，資金合計34億元，專家評審同意安排項目126個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預算22億元。同時，促進預算單位建立用財的自我約束機制，強化了預算單位用財的績效理念，真正實現從源頭、制度上反腐倡廉。部門單位申請財政資金十分謹慎，不敢亂要錢，更不敢亂花錢，“績效觀念”取代了“要錢觀念”，工作重點由原來的要錢轉為用錢。通過財政綜合改革，也有效堵塞了各部門單位財政預算以外的資金來源渠道，實現在源頭上、以制度的手段防止腐敗。

步入“十二五”后,績效預算管理步入試點全面鋪開階段。今年7月，財政部下發了《關于推進預算績效管理的指導意見》，這是我國關于預算績效管理工作的第一個綱領性文件。該《指導意見》指出，預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。推進預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。《指導意見》要求，各級財政部門和預算單位要結合本地區、本單位實際情況，勇于探索，先易后難，優先選擇重點民生支出和社會公益性較強的項目等進行預算績效管理試點，積累經驗，在此基礎上穩步推進基本支出績效管理試點、單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。（趙家旺）

【專家觀點】

白景明：在年底前合規地執行完，總比平時胡亂地花完要好。

王雍君：需要在預算支出周期的各個階段，包括撥款、承諾、核實和付款等加強財務合規性控制。

楊志勇：需要考慮的問題是：什么樣的預算制度才是鼓勵人們節約資金的制度？

徐煥東：從政府采購角度來看，應當將預算單位由采購人變為使用人。

黃燕芬：減少預算執行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術層面的改進。