履約保證金該何時退還

【實務探討】

履約保證金該何時退還

■ 曹慶峰

在落實財政政策支持中小企業紓困解難、切實減輕企業負擔工作過程中，由于政府采購貨物和服務項目不允許收取質量保證金，就有采購人提出，能否通過延長履約保證金的退還期限，以達到類似質量保證金的效果呢？2019年，某一財政部門在答復網友提問時明確指出，根據《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）的規定，收取履約保證金的，應當在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還保證金的違約責任。采購人可以延長履約保證金的期限，但必須在合同中明確約定。那么，履約保證金延長是任意的還是有時間限制的？延長的履約保證金是否會轉化為變相的質量保證金，或者說兩者的邊界在哪里？有采購人對此提出了疑慮。

根據《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》的規定，政府采購項目驗收結果應當與政府采購合同約定的資金支付及履約保證金返還條件掛鉤；驗收合格的項目，采購人應當根據政府采購合同的約定及時向供應商支付采購資金，退還履約保證金。對于履約保證金的退還時間，工業和信息化部、財政部聯合發布的《關于公布國務院部門涉企保證金目錄清單的通知》用了另一種表述，“由采購人根據采購合同約定，待供應商履行完合同約定權利義務事項后退還”。單純從字面意思看，履約保證金是采購人對供應商在履約環節設置的一種擔保措施。上述通知的表述似乎更符合按履約保證金字面意思所確定的退還時間，由于政府采購合同約定的權利義務事項已經履約完畢，因此，退還履約保證金是理所應當的。那么，履約保證金退還時間的兩種不同表述存在什么關系呢？在一般情況下，政府采購項目驗收合格，就意味著政府采購合同約定的權利義務事項已經履行完畢，不然也就很難驗收，更談不上驗收合格。因此，在不考慮驗收時間的情況下，筆者認為，政府采購項目驗收合格與政府采購合同約定的權利義務事項履行完畢應該是對同一個事項從兩個不同角度作出的表述，兩者基本是等價的。因此，為了行文需要，下面就統一使用“政府采購項目履約完畢”這一表述。

再回到履約保證金延長時限與質量保證金的邊界這兩個問題上，筆者認為，履約保證金延長的時限就是政府采購項目履約完畢這個時點。過了這個時點，由于政府采購合同約定的權利義務事項已經履行完畢，采購人若再以延長履約保證金為由不退還履約保證金的話，此時的履約保證金實際上就類似于質量保證金了。因此，對于已經履約完畢的政府采購項目，其履約保證金必須及時退還。

那么，政府采購項目履約完畢后多長時間退還履約保證金才算得上是及時呢？筆者并沒有查到明確的規定，一個可供參考的規定就是《保障中小企業款項支付條例》中對于付款期限的規定。《保障中小企業款項支付條例》第八條規定，機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項；合同另有約定的，付款期限最長不得超過60日。同時在第九條中進一步規定，機關、事業單位和大型企業與中小企業約定以貨物、工程、服務交付后經檢驗或者驗收合格作為支付中小企業款項條件的，付款期限應當自檢驗或者驗收合格之日起算。結合上述規定，對于履約完畢的政府采購項目，采購人應在履約完畢之日起60日內支付完畢全部款項。從合同權利義務的主次看，采購人支付完畢全部款項說明雙方基于政府采購合同產生的主要權利義務已經履行完畢，作為依附于政府采購合同主要權利義務的履約保證金若還沒有退還的話，則是說不通的。因此，參考《保障中小企業款項支付條例》中付款期限的規定，履約保證金最遲應與支付政府采購合同最后一筆款項同步退還，其最長期限應是在履約完畢之日起60日內，如此退還尚且算得上“及時”。

在實踐中，還有以下三點需要注意。一是工程領域的履約保證金，無論是適用政府采購法還是適用招標投標法，關于退還時間的規定可以認為是一致的。《關于公布國務院部門涉企保證金目錄清單的通知》對適用招標投標法形成的履約保證金退還時間的規定為，“根據中標合同約定，待中標人履行完合同約定權利義務事項后退還”，這與該通知中適用政府采購法形成的履約保證金退還時間的表述是一致的。二是政府采購服務項目的履約時間相對較長，1—3年不等，因此，對于政府采購服務項目的履約保證金應在履約完畢后才能退還。三是對于附有驗收合格等條件才能續簽的政府采購服務項目，由于存在不續簽的可能，需要為可能重新進行政府采購預留時間，最后將項目驗收提前到政府采購項目履約完畢前進行。因此，對于可能續簽的政府采購服務項目，其項目驗收時間與履約完畢時間存在較大差異。對于續簽的項目，后期續簽的履約期間與前期的履約期間可以視為一個整體，待項目全部履約完畢再退還履約保證金；對于不再續簽的項目，其履約保證金的退還時間應在政府采購項目履約完畢后，而不是項目驗收完成后。

（作者單位：浙江省嘉興市財政局）

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