讓政采政策精準滴灌

【穩經濟 政采在行動】

讓政采政策精準滴灌

——評析執行政府采購支持中小企業政策的若干爭議

■ 杭正亞

對于中小企業在政府采購活動中享受的優惠政策，什么性質的單位能夠受益？如何確定采購標的、所屬行業、企業類型？這些問題，事關重要，值得探討。筆者結合實踐，梳理了一系列常見問題，供業界參考。

單位性質認知不準

事業單位、民辦非企業單位如果在從業人員、營業收入方面，符合中小企業劃分標準，那么，能將其視同中小企業嗎？

事業單位為國家利用國有資產成立的，民辦非企業單位為企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產成立的，兩者都是從事非營利性社會服務活動的社會組織。在政府采購中，事業單位、民辦非企業單位自以為是中小企業，參加政府采購活動并填寫《中小企業聲明函》，此類行為經常引起爭議。

某民辦非企業單位提交了《中小企業聲明函》，聲明自己為微型企業，參加某政府采購磋商項目并經評審成為成交供應商，事后被其他供應商以該單位不是企業，提供的《中小企業聲明函》是虛假材料為由舉報。該民辦非企業單位認為，其所屬行業為服務業，單位從業人員10人以下，資產總額100萬元以下，其屬于微型企業。自己在非專門面向中小企業采購的項目中，提供了載明真實從業人數、資產總額的《中小企業聲明函》，未提供虛假材料，應當享受價格扣除優惠政策。

財政部門認為，根據《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱《辦法》）第二條的規定， 中小企業，是指在中華人民共和國境內依法設立，依據國務院批準的中小企業劃分標準確定的中型企業、小型企業和微型企業，但與大企業的負責人為同一人，或者與大企業存在直接控股、管理關系的除外。符合中小企業劃分標準的個體工商戶，在政府采購活動中視同中小企業。這就說明，除個體工商戶之外，其他非企業單位不能享受這一政策。該民辦非企業單位不屬于以營利為目的的企業，而是民法典第八十七條所規定的社會服務機構，屬于非營利法人，以公益目的或者非營利性目的成立，不能在非專門面向中小企業采購的項目中享受價格扣除優惠政策。因此，該民辦非企業單位，在響應文件中提供了《中小企業聲明函》，根據《辦法》第二十條“供應商按照本辦法規定提供聲明函內容不實的，屬于提供虛假材料謀取中標、成交，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關規定追究相應責任”的規定，其行為構成提供虛假材料謀取成交，其成交結果無效，對該單位進行行政處罰。

筆者認為，認定除個體工商戶以外的非企業單位不能享受價格扣除優惠政策，沒有任何爭議。但對是否屬于提供虛假材料謀取中標、成交結果，應根據提供聲明函的內容是否屬實來認定，如果該單位提供的所有數據都是真實的，并未隱瞞自己單位的性質，所填寫的《中小企業聲明函》不能認定為內容不實，不屬于提供虛假材料謀取中標、成交結果。

采購標的引發爭議

對于貨物、工程、服務兼有的項目，應以哪種標的為準填寫《中小企業聲明函》？

對于多種采購標的兼備的項目，采購人一般會先確定采購屬性。此前發布的《政府采購促進中小企業發展政策問答》（以下簡稱《政策問答》）明確：確定擬采購項目享受中小企業扶持政策的供應商應當滿足下列條件，在貨物采購項目中，貨物應當由中小企業制造，不對其中涉及的服務承接商作出要求；在工程采購項目中，工程應當由中小企業承建，不對其中涉及的貨物制造商和服務承接商作出要求；在服務采購項目中，服務的承接商應當為中小企業，不對其中涉及的貨物制造商作出要求。因此，投標人在填寫《中小企業聲明函》時，無需對貨物、工程、服務三類標的交叉填寫，選擇其中一項填寫即可。

D河分布式水質凈化設施采購項目，貨物、工程、服務兼有，采購人將該項目確定為貨物采購，設備一覽表只有D河分布式水質凈化設施，K公司參加投標所提供的《中小企業聲明函》載明：D河分布式水質凈化設施，屬于工業行業產品，制造商K公司，從業人員有280人，營業收入為4.1億元，資產總額為6億元，為小型企業。評標委員會認為，K公司將項目名稱填寫為貨物標的名稱，未分別填寫該項目所投標的主要設備及其制造商，不能享受價格扣除優惠，但評審結果是K公司中標。N公司先后質疑、投訴，認為K公司為大型企業，其《中小企業聲明函》故意隱瞞投標的部分設備為大型企業制造，也沒有填寫承建工程、承接服務供應商的信息，屬于提供虛假材料謀取中標結果情形，應認定其中標結果無效并予以行政處罰。K公司答復稱，當地中小企業主管部門證明其屬于小型企業并出具證明，其《中小企業聲明函》內容真實，本項目是貨物采購，招標文件設備一覽表只有D河分布式水質凈化設施且確由K公司提供，聲明函無需涉及工程承建商、服務承接商信息，不存在隱瞞情形，更不屬于虛假材料。財政部門最終認為，K公司《中小企業聲明函》填寫的錯誤與招標文件設備一覽表錯誤相關，K公司行為不構成提供虛假材料謀取中標結果，但招標文件一覽表的錯誤影響采購結果。這一意見得到K公司與N公司的贊同，K公司放棄中標結果，N公司撤回投訴，該項目重新開展采購活動。

所屬行業判定不清

采購文件中明確的所屬行業與申報認定的行業不一致，怎么辦？

如何確定中小企業劃分標準所屬行業？根據《辦法》第十二條第（六）項的規定， 采購項目涉及中小企業采購的，采購文件應當明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業。《辦法》附件1《中小企業聲明函》中也載明：“標的名屬于采購文件中明確的所屬行業。”可見，所屬行業應當由采購標的來界定，即采購標的屬于哪個行業的貨物、工程或者服務，那么，就按哪個行業的劃型標準來判定企業類型。《政策問答》也進一步解答：“供應商根據采購文件中明確的行業所對應的劃分標準，判斷是否屬于中小企業。”《辦法》施行后，對于企業劃分標準，供應商應根據采購文件中明確的行業所對應的劃分標準進行判斷，不再依據國家認定的行業范圍對應的劃分標準進行判斷。

某信息系統設備及服務政府采購項目專門面向中小企業采購，招標文件明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業為軟件和信息技術服務業，J工程建設電器安裝公司（以下簡稱J公司）提供的《中小企業聲明函》載明：“某信息系統設備及服務（標的名稱），屬于軟件和信息技術服務業（采購文件中明確的所屬行業），承接企業為J公司，從業人員為518人，營業收入為2億元，資產總額4000萬元，屬于小型企業。”經評審，J公司為中標候選人。另一投標人提出質疑、投訴，認為J公司的《中小企業聲明函》是虛假材料，根據其聲明的從業人員和營業收入數據，其應屬大型企業，不符合本項目供應商資格要求。J公司辯稱，根據國家統計局申報表，其屬于國家認定的建筑業行業，依據現行國家標準《國民經濟行業分類》（GB/T4754—2017），屬于建筑業分類中的電氣安裝類別。根據《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300號，以下簡稱《劃型標準通知》）第四條第（三）項對建筑業劃型標準的規定，其營業收入2億元，盡管在6000萬元以上，但資產總額4000萬元，在5000萬元以下，不屬于中型企業，符合“營業收入300萬元及以上，且資產總額300萬元及以上”小型企業的標準，屬于小型企業，符合“本項目專門面向中小企業采購”的供應商資格要求。其提供的《中小企業聲明函》完全按照招標文件所提供的格式填寫，數據均屬實，其中所屬行業為軟件和信息技術服務業，是招標文件提供的《中小企業聲明函》格式條款內容，并非J公司自行填寫的所屬行業，不存在提供虛假材料的行為。

財政部門認為，招標文件明確采購標的對應的中小企業劃分標準所屬行業為軟件和信息技術服務業，根據《劃型標準通知》第四條第（十二）項對軟件和信息技術服務業劃型標準的規定，J公司從業人員300人以上，營業收入1億元以上，屬于大型企業，不符合本項目供應商資格要求。因其所填寫的數據真實，對所屬行業理解錯誤，且評審專家也存在理解錯誤的問題，J公司行為不屬于提供虛假材料謀取中標的情形，故認定中標結果無效，責令依法重新開展采購活動。

劃型標準參考不易

對從業人員、營業收入、資產總額指標中的“且”“或”“下劃一檔”如何理解？

在政府采購中，許多評審專家對企業劃型標準中指標之間的“且”與“或”，對大中小微型企業之間的“下劃一檔”，經常拿捏不準。某投標供應商在一設備政府采購項目中，提交的《中小企業聲明函》載明：其中一項設備采購文件中明確的所屬行業為工業，該設備制造商從業人員為190人，營業收入為6億元，為小型企業。評審專家認為，該制造商營業收入在大型企業指標下限的4億元以上，從業人員未達到大型企業指標下限的1000人，下劃一檔為中型企業，不能下劃兩檔或三檔，根據《辦法》第九條的規定，不能給予其小微企業價格扣除優惠。

評審專家所說的“下劃一檔”，依據的是國家統計局《統計上大中小微型企業劃分辦法（2017）》（以下簡稱《統計辦法》），即規定大型、中型、小型企業必須同時滿足所列指標的下限，否則“下劃一檔”。那么，這里的“下劃一檔”與劃型標準的規定是否矛盾？

《劃型標準通知》第四條第（二）項對工業企業的劃型是按從業人數與營業收入兩個指標進行規定的：一是中小微企業，從業人員在1000人以下或營業收入在4億元以下，因為上述兩個指標之間是“或”，只要具備一種情形即可。二是中型企業，因兩個指標之間是“且”，必須從業人數300人及以上和營業收入2000萬元及以上兩個指標都達到。三是小型企業，因兩個指標之間是“且”，從業人數在300人以下20人及以上和營業收入300萬元及以上兩個指標都達到。四是微型企業，因兩個指標之間是“或”，從業人數在20人以下或營業收入300萬元以下，只要具備一種情形即可。上述案例中的從業人員為190人、營業收入為6億元，該制造商從業人數沒有達到中型企業指標的300人，盡管營業收入遠超中型企業指標的2000萬元，也不能認定為中型企業，只能認定為小型企業。

上述案例中出現的錯誤在于：一是評審時對從業人員、營業收入指標之間的“且”與“或”理解錯誤，“且”是兩個指標都必須達到的，“或”是只要達到其中一個指標即可。二是對“下劃一檔”順序理解錯誤，從上述兩個文件對大型、中型、小型、微型企業順序排列看，都是按大中小微的順序排列，下劃一檔是指不能同時滿足所列指標的下限，就從大型下劃到中型，從中型下劃到小型，從小型下劃到微型。三是適用依據錯誤，采購人、代理機構不是統計局，評審不是統計，即使對劃型標準與統計辦法有不同的理解，也只能根據《辦法》第二條“依據國務院批準的中小企業劃分標準確定”，而不能以《統計辦法》規定為由作出不同的企業類型判斷。

（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）

小編有話說

近日，李克強總理召開會議，要求經濟大省勇挑大梁，穩住經濟大盤，更大激發市場活力和社會創造力。一直以來，政府采購都積極擔當，今年，為穩經濟，特別出臺了進一步支持中小企業發展的政策，提高了價格優惠力度和預留份額比例。然而，在具體實踐中，政策不會用、用不好的現象時有發生。政策出臺了，如何讓政策更好地落地，是各相關部門應該思考的問題。唯有如此，政府采購方能勇挑大梁，助力穩經濟。

（楊文君）

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