政府采購(gòu)法修訂的必要性及主要內(nèi)容與亮點(diǎn)

政府采購(gòu)法修訂的必要性及主要內(nèi)容與亮點(diǎn)

■ 裴育

修法的必要性

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）自2002年頒布起，到目前已有20年的時(shí)間。20年來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模和客觀環(huán)境均發(fā)生較大變化，其間雖然通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令），針對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施過(guò)程遇到的實(shí)際問(wèn)題予以調(diào)整與回應(yīng)，但從時(shí)代背景變化和國(guó)家戰(zhàn)略需要的角度看，有必要適時(shí)對(duì)《政府采購(gòu)法》作出進(jìn)一步修改完善。此外，《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》兩法并立，導(dǎo)致兩法適用范圍交叉重疊，讓廣大市場(chǎng)主體無(wú)所適從，增加了交易成本和市場(chǎng)障礙，直接影響對(duì)營(yíng)商環(huán)境的體驗(yàn)和評(píng)價(jià)，也需要通過(guò)修法予以解決。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》），《深改方案》明確要求：“深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。”

因此，為貫徹落實(shí)《深改方案》要求，完善政府采購(gòu)法律制度，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）針對(duì)采購(gòu)人主體責(zé)任缺失、采購(gòu)績(jī)效有待提高、政策功能發(fā)揮不充分、公共采購(gòu)制度不統(tǒng)一不銜接等問(wèn)題，以解決政府采購(gòu)實(shí)踐中的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，優(yōu)化政府采購(gòu)法律制度體系，打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政府采購(gòu)制度與國(guó)際通行規(guī)則接軌。

修訂的主要內(nèi)容

《征求意見稿》共10章125條，分別對(duì)政府采購(gòu)參加人、政府采購(gòu)政策、政府采購(gòu)需求管理、政府采購(gòu)方式與程序、政府采購(gòu)合同管理、爭(zhēng)議處理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任作出了詳細(xì)規(guī)定。與現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》相比，修訂內(nèi)容主要包括以下八點(diǎn)。

第一，進(jìn)一步明確了《政府采購(gòu)法》的適用范圍。從適用主體上明確規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，增加了團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體。從采購(gòu)目的和資金來(lái)源角度明確規(guī)定，為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要，使用財(cái)政性資金或者其他國(guó)有資產(chǎn)，增加了其他國(guó)有資產(chǎn)，表明可以將國(guó)有企業(yè)納入本法適用范圍。從適用客體或采購(gòu)行為角度明確規(guī)定，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等，增加了租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等方式。

第二，進(jìn)一步細(xì)化了政府采購(gòu)的政策功能。《征求意見稿》新增政府采購(gòu)政策一章，在采購(gòu)政策目標(biāo)中增加支持創(chuàng)新、維護(hù)弱勢(shì)群體利益的內(nèi)容，豐富各項(xiàng)政策目標(biāo)的具體內(nèi)容，明確規(guī)定政策制定主體及政策執(zhí)行措施。同時(shí)，新設(shè)政府采購(gòu)安全審查制度。

第三，新增了政府采購(gòu)需求管理內(nèi)容。《征求意見稿》新增政府采購(gòu)需求管理一章，明確采購(gòu)需求的定義及定位，規(guī)定了政府采購(gòu)需求的確定依據(jù)、要求和方法。此外，還明確了分類分包采購(gòu)的一般原則，對(duì)創(chuàng)新采購(gòu)、政府和社會(huì)資本合作、信息化采購(gòu)等新形式采購(gòu)需求條件作出規(guī)范。

第四，進(jìn)一步健全與完善了政府采購(gòu)方式和程序。《征求意見稿》在明確項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)要求、市場(chǎng)供需情況與競(jìng)爭(zhēng)范圍、采購(gòu)方式和評(píng)審方法的對(duì)應(yīng)關(guān)系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、創(chuàng)新采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)等不同采購(gòu)方式的主要程序和重要控制節(jié)點(diǎn)，其中創(chuàng)新采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)是新增的采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商納入競(jìng)爭(zhēng)性談判范圍。

第五，進(jìn)一步完善了政府采購(gòu)合同制度。《征求意見稿》按照《中華人民共和國(guó)民法典》要求，根據(jù)合同標(biāo)的和績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)一步明確了固定價(jià)格、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)等多樣化的合同定價(jià)方式。同時(shí)，進(jìn)一步完善了合同履行、合同變更或解除、履約驗(yàn)收等條款，并增加了合同糾紛解決機(jī)制。

第六，進(jìn)一步強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體地位。《征求意見稿》在87號(hào)令的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了采購(gòu)人在選擇采購(gòu)方式、程序和組建評(píng)審委員會(huì)等方面的自主權(quán)，新增采購(gòu)人在內(nèi)控管理、需求管理、政策功能、履約驗(yàn)收等方面的主體責(zé)任。

第七，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了供應(yīng)商資格條件。根據(jù)“放管服”改革要求，促進(jìn)政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，《征求意見稿》采用“基本條件+負(fù)面清單”的模式，明確了供應(yīng)商資格條件，方便供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，進(jìn)一步降低了供應(yīng)商的交易成本。

第八，進(jìn)一步完善了采購(gòu)監(jiān)督與相關(guān)法律責(zé)任。《征求意見稿》進(jìn)一步明確了財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)察等外部監(jiān)督的具體內(nèi)容與程序。同時(shí)，就相關(guān)主體的違法行為設(shè)置了法律責(zé)任條款，并適當(dāng)加大了處罰力度。

修訂的三大亮點(diǎn)

《征求意見稿》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)突出問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出制度化解決方案，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人的主體責(zé)任地位。不可否認(rèn)的是，一段時(shí)間以來(lái)，87號(hào)令雖然強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體責(zé)任，但是在具體操作過(guò)程中，采購(gòu)人的主體責(zé)任地位仍被淡化，實(shí)操效果并不理想。此次《征求意見稿》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人的一系列主體責(zé)任內(nèi)容，對(duì)于貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模、提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量均會(huì)有較大影響。二是強(qiáng)化政府采購(gòu)的政策功能。雖然現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》有專門條款規(guī)定，政府采購(gòu)活動(dòng)要體現(xiàn)其政策功能，但由于其規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實(shí)際操作中難于全面落地實(shí)施。因此，《征求意見稿》專門設(shè)置一章內(nèi)容，從支持本國(guó)產(chǎn)業(yè)、維護(hù)國(guó)家安全、支持科技創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和支持綠色發(fā)展等方面做了詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，從政策執(zhí)行措施和政策統(tǒng)一性要求角度，進(jìn)一步明確了政府采購(gòu)政策落地辦法。三是拓展了政府采購(gòu)方式。《征求意見稿》在進(jìn)一步完善原有采購(gòu)方式基礎(chǔ)上，增加了框架協(xié)議采購(gòu)方式和創(chuàng)新采購(gòu)方式，解決了長(zhǎng)期以來(lái)戰(zhàn)略采購(gòu)問(wèn)題和無(wú)法明確采購(gòu)對(duì)象又存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的采購(gòu)問(wèn)題，其中創(chuàng)新采購(gòu)方式更有利于通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與科技進(jìn)步。

當(dāng)然，《征求意見稿》也還存在一些有待完善的地方。比如，在《深改方案》中提到的如何建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如何改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，如何健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，如何將現(xiàn)代技術(shù)引入政府采購(gòu)領(lǐng)域構(gòu)建現(xiàn)代政府采購(gòu)制度等要求。期待《政府采購(gòu)法》正式修訂時(shí)進(jìn)一步完善解決以上問(wèn)題。

      （作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。