競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商少于三家的制度抉擇

【專家觀點(diǎn)】

競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商少于三家的制度抉擇

■ 張旭東

7月15日發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），其中第四十四條是一大創(chuàng)新點(diǎn)，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。甚至有媒體以“低于三家也可開標(biāo)！《政府采購法》迎來大修”為標(biāo)題進(jìn)行報(bào)道，可見其吸睛程度。《征求意見稿》第四十四條規(guī)定：“采用競(jìng)爭(zhēng)性方式采購的，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商和合格標(biāo)均不得少于三家。但是實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)后，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家或者一家，采購文件沒有不合理?xiàng)l款，且采購程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)。”這與現(xiàn)行政府采購法要求供應(yīng)商數(shù)量不得低于三家的規(guī)定形成了極大的反差。

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商數(shù)量的要求，是現(xiàn)行政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的重大區(qū)別之一。招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例規(guī)定：投標(biāo)人少于三個(gè)，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。這一要求，以投標(biāo)截止時(shí)間為限，若有三個(gè)投標(biāo)人參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，并且經(jīng)過了開標(biāo)環(huán)節(jié)，進(jìn)入到評(píng)標(biāo)過程，即不屬于“投標(biāo)人少于三個(gè)”的情形。《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定：因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決全部投標(biāo)。顯然，此處“否決全部投標(biāo)”應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)前提：一是有效投標(biāo)不足三個(gè)，二是出現(xiàn)投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的后果。若并未達(dá)到投標(biāo)缺乏明顯競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)有權(quán)不否決全部投標(biāo)。而在政府采購法體系下，在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部74號(hào)令）出臺(tái)之前，無論是公開招標(biāo)還是其他有限競(jìng)爭(zhēng)的采購方式，均要求在投標(biāo)截止時(shí)間以及評(píng)審過程中，有效供應(yīng)商數(shù)量不得少于三家。

兩法在此問題上采取不同的立場(chǎng)，除了關(guān)于效率和公平的平衡尺度考量，更重要的是兩法關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)范圍的基礎(chǔ)不同。由于政府采購使用的是財(cái)政性資金，理應(yīng)對(duì)公平問題予以更多的關(guān)注。加之政府采購有多種采購方式不要求給予所有供應(yīng)商機(jī)會(huì)，在此制度前提下，規(guī)定有效供應(yīng)商數(shù)量不少于三家，具有一定的必要性。但公平的追求也是一把“雙刃劍”。由于在實(shí)踐中許多領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商往往只有兩家，導(dǎo)致一些政府采購項(xiàng)目因供應(yīng)商達(dá)不到三家而反復(fù)流標(biāo)，對(duì)效率形成了極大傷害。鑒于此，財(cái)政部74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定：“公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購。”該規(guī)定的內(nèi)在邏輯是：通過公開招標(biāo)已保障了所有供應(yīng)商的參與機(jī)會(huì)，在此前提下，確實(shí)只有兩家具有競(jìng)爭(zhēng)性，可以讓采購得以完成。本次《征求意見稿》第四十四條將財(cái)政部74號(hào)令第二十七條有關(guān)制度上升到立法層面，并進(jìn)一步擴(kuò)展到只有一家供應(yīng)商的情形，在競(jìng)爭(zhēng)制度改革上邁出了很大一步，體現(xiàn)了兩法交融、制度統(tǒng)一的取向。但鑒于政府采購本身的復(fù)雜性，該制度設(shè)計(jì)還不完善，需要作重要補(bǔ)充。

眾所周知，在招標(biāo)采購方式中，招標(biāo)文件和投標(biāo)文件（在投標(biāo)截止時(shí)間后）都是不可更改的，也就是說，供應(yīng)商是基于確定的采購需求和評(píng)審規(guī)則，通過一次性的密封投標(biāo)開展競(jìng)爭(zhēng)。而競(jìng)爭(zhēng)性談判則不然，在談判過程中，談判小組可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，供應(yīng)商根據(jù)變動(dòng)情況可以修改并重新提交響應(yīng)文件。在提交最后報(bào)價(jià)之前，供應(yīng)商還可以退出談判。換句話說，在競(jìng)爭(zhēng)性談判中，采購需求和評(píng)審規(guī)則是可能更改的（把細(xì)化也視作更改），供應(yīng)商是通過多輪響應(yīng)開展競(jìng)爭(zhēng)。基于這一本質(zhì)區(qū)別，招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判在競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商不足三家的規(guī)則設(shè)計(jì)上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。在招標(biāo)采購方式下，只要通過公開競(jìng)爭(zhēng)，哪怕最終只有一家供應(yīng)商投標(biāo)，也可視為已經(jīng)給予所有供應(yīng)商機(jī)會(huì)，已經(jīng)使得項(xiàng)目具備競(jìng)爭(zhēng)性，因此，只要“采購文件沒有不合理?xiàng)l款，且采購程序符合規(guī)定的”，繼續(xù)開展采購活動(dòng)是合理的。而在競(jìng)爭(zhēng)性談判方式下，即使是通過公開競(jìng)爭(zhēng)，表面上似乎已經(jīng)給予所有供應(yīng)商以機(jī)會(huì)，但由于采購需求和響應(yīng)的可變性，在惡意利用的情況下，仍有可能通過需求的不斷抬高、降低，排斥競(jìng)爭(zhēng)者，最終讓內(nèi)定的供應(yīng)商成交。因此，如果不對(duì)《征求意見稿》第四十四條的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行完善，完全可能滋生一種典型的惡意串通套路：先設(shè)定超過預(yù)算價(jià)位的產(chǎn)品技術(shù)需求、苛刻的服務(wù)要求或合同草案條款，讓不明所以的潛在供應(yīng)商望而卻步，一旦參加談判的都是“自己人”，再修改降低需求和合同草案條款，當(dāng)然為了“吃相好看”還要提高一些非核心的需求，然后“陪跑”的供應(yīng)商適時(shí)退出談判，最終內(nèi)定的供應(yīng)商作為唯一有效供應(yīng)商順利成交。一旦出現(xiàn)以上或者其他“做局”套路，將會(huì)對(duì)政府采購的公平公正造成極壞的影響。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性談判，也包括創(chuàng)新采購，所有可以修改采購需求和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的采購方式，在低于三家有效供應(yīng)商的情況下繼續(xù)采購時(shí)，都應(yīng)當(dāng)慎重，且在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于招標(biāo)、詢價(jià)等采購方式。具體來看，對(duì)《征求意見稿》第四十四條可以按照以下兩種方案進(jìn)行修改與完善：

第一種方案：采用競(jìng)爭(zhēng)性方式采購的，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商和合格標(biāo)均不得少于三家。但是實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)后，招標(biāo)、詢價(jià)、框架協(xié)議采購中競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家或者一家，采購文件沒有不合理?xiàng)l款，且采購程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)。

第二種方案：采用競(jìng)爭(zhēng)性方式采購的，競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商和合格標(biāo)均不得少于三家。但是實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)后，招標(biāo)、詢價(jià)、框架協(xié)議采購中競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家或者一家，競(jìng)爭(zhēng)性談判、創(chuàng)新采購中競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家，采購文件沒有不合理?xiàng)l款，且采購程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)。

（作者單位：浙江省財(cái)政廳）

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