夯實采購人主體責任 加大綠色采購力度（上）

編者按:在《中華人民共和國政府采購法》頒布20周年之際，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）與中國政府采購報聯合開展了“政府采購法頒布20周年——政府采購法治建設與國家治理現代化”征文活動。為此，本版特開設“政采法治建設與國家治理現代化”專欄，刊登從不同角度分析目前政府采購法治建設中存在的問題并為深化政府采購制度改革建言獻策的文章，以饗讀者。

夯實采購人主體責任 加大綠色采購力度（上）

——采購人落實綠色采購政策現狀及問題分析

■ 姜愛華 高錦琦

夯實采購人主體責任是深化政府采購制度改革、完善現代政府采購制度的重要內容。綠色采購是我國政府采購未來發展的關鍵目標之一，是實現“雙碳”目標、推動經濟高質量發展的重要抓手。當前，我國通過夯實采購人主體責任，加大綠色采購力度取得了一定的成效，但仍存在法律法規制度不夠健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、內控制度有待優化和采購項目多部門協作有待加強等問題，需通過完善相關法律法規、優化采購需求管理、建立激勵約束機制、健全內控制度以及加強采購部門協作等途徑加以解決。

2020年9月，我國正式提出在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和的目標。“雙碳”目標的提出是加快我國能源轉型進程，推進生態文明建設，促進經濟高質量發展的重要舉措。具體到政府采購領域，綠色采購是建立現代政府采購制度，落實“雙碳”目標，健全以綠色低碳發展為導向的財政支持政策體系的重要工具。而加快綠色采購步伐，統一綠色采購標準，健全綠色評價體系等工作離不開采購人主體責任的強化和落實。采購人是政府綠色采購的主體，是采購活動的核心，其主體作用的發揮對綠色采購項目的實施具有重要意義。

采購人落實綠色采購政策現狀

采購人是政府綠色采購項目的第一責任人，在綠色采購過程中發揮著重要作用。近年來，通過夯實采購人主體責任以加快綠色采購發展進程逐漸受到重視，從相關法律法規政策文件的規定、各地具體實踐情況以及采購人執行效果三方面得以體現。

第一，相關法律法規政策文件的規定。

采購人是政府采購的當事人，在采購活動中居于主導地位，是采購項目順利開展的關鍵因素。強化采購人主體責任，是加強政府采購績效評估，深化政府采購制度改革，實現政府采購政策目標的必然要求。我國政府出臺了諸多文件，以壓實采購人在政府采購各個環節中的主體責任，從而促進政府采購政策功能的發揮。如，《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號）提出“強化采購人對采購需求和履約驗收的主體責任”，提高政府采購工作的科學化、規范化水平。《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱《需求管理辦法》）提到，“采購人對采購需求管理負有主體責任”，應“對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責”。2022年7月15日，財政部再次發布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其中第二十八條提出，“采購人應當將落實政府采購政策納入項目績效目標，在預算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環節落實”。

綠色采購是我國政府采購未來的發展趨勢，是降低能耗、助力“雙碳”目標實現的重要推手。據不完全統計，2002年以來，中央層面發布了近60個文件，提到采用政府采購政策支持綠色環保或節能事業發展，主要涉及規范綠色采購標準、提高綠色產品采購量、推進商品包裝和快遞包裝綠色化等。如，2022年4月，國務院辦公廳發布《關于進一步釋放消費潛力促進消費持續恢復的意見》（國辦發〔2022〕9號），提出“完善政府綠色采購標準，加大綠色低碳產品采購力度”。截至2022年7月，包括北京、天津、江蘇、陜西在內的大部分省級政府均出臺了與落實政府綠色采購政策相關的政策或文件。單獨發布的政府綠色采購的政策文件相對較少，此類政策多零散地出現在循環經濟、綠色供應鏈、節能環保、生態保護等規定性文件中，主要內容有擴大政府采購綠色建材試點、擴展綠色采購采購人范圍、率先采購新能源汽車及配套措施等。如，2022年3月，天津市出臺了《關于印發天津市加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系實施方案的通知》，提出落實綠色產品政府采購執行機制，推動市管國有企業建立綠色采購制度。

通過夯實采購人主體責任，來推動政府綠色采購，是促進綠色采購發展的重要途徑之一。我國多次在政策文件中對此提出要求。從中央層面看，2006年10月，《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）要求，各級采購人在開展采購項目時，要優先采購環境標志產品，不得采購危害環境及人體健康的產品。2017年7月頒布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）和2021年4月發布的《需求管理辦法》，分別對采購人在貨物服務招標投標活動和供應商資格確定等過程中，提出落實“節約能源、保護環境”、支持“綠色發展”的要求。2020年6月發布的《關于印發〈商品包裝政府采購需求標準（試行）〉〈快遞包裝政府采購需求標準（試行）〉的通知》（財辦庫〔2020〕123號），提出應引導采購人優先選擇綠色環保的產品包裝和快遞包裝。此外，2022年6月財政部印發了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（財資環〔2022〕53號），明確提出要強化采購人主體責任，在政府采購文件中明確綠色低碳要求，加大綠色低碳產品的采購力度。

從地方層面看，2018年9月頒布的《福建省生態文明建設促進條例》明確規定，采購人應“優先采購和使用節能環保產品、設備和設施”。同年11月，北京市發布《關于進一步加強綠色政府采購有關事項的通知》（京財采購〔2018〕2593號，以下簡稱京財采購2593號文），鼓勵采購人將環保政策要求、行業污染排放標準等，作為對供應商的條件嵌入采購需求。在預算執行方面，2020年5月，陜西省印發了《關于印發促進市場消費積極應對新冠肺炎疫情影響若干措施的通知》，要求在公共機構年度預算執行中，鼓勵優先采購綠色智能家電。具體到建筑建材領域，2020年末，《西藏自治區2021—2022年度政府集中采購目錄及采購限額標準》（藏財采辦〔2020〕205號）提到，采購人應發揮政府采購政策功能，加快推廣綠色建筑和綠色建材應用。

第二，各地具體實踐情況。

當前，多地已制定具體措施，從細化綠色采購需求、將“綠色”加入采購文件編制、加強綠色采購執行力度以及擴大政府綠色采購規模等方面，夯實采購人主體責任，加快地方政府綠色采購實施進程。

從省級層面看，為發揮采購人的主觀能動性，天津市將綠色供應鏈增列為采購人予以考慮的因素，提出對于未列入品目清單的產品類別，采購人應綜合考慮節能、節水、環保、循環、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關綠色采購要求；對于已列入的，采購人可在采購需求中提出更高的節能環保要求，并對符合條件的獲證產品給予優先待遇。為加大對采購人落實采購政策功能的監督檢查力度，海南省在全國率先提出分級分層的環保失信懲戒機制，要求采購人及代理機構在編制招標文件時，明確采購節能、環保產品的評分標準，屬于強制采購的，必須按規定強制采購，嚴格落實節能、環保產品的采購程序。為明確采購人綠色采購主體責任，落實采購單位負責人是政府綠色采購的第一責任人，陜西省將采購單位政府綠色采購執行情況列入部門預算管理綜合績效考評指標體系。此外，陜西省還要求采購人在采購文件中明確綠色包裝和綠色運輸具體需求，鼓勵采購人優先采購綠色印刷服務和綠色建材產品。

從市級層面看，2020年9月，廣東省汕尾市出臺了《汕尾市財政局關于要求進一步做好政府綠色采購的通知》（汕財采購〔2020〕35號），要求采購人在制定綠色政府采購計劃時，應嚴格執行采購程序，主動落實政府綠色采購政策功能。2022年2月，湖北省黃岡市印發了《黃岡市財政局關于嚴格落實政府綠色采購的通知》（黃財采〔2022〕3號，以下簡稱黃財采3號文），提出采購人在編制采購需求過程中，要準確標明屬于政府優先采購或強制采購的節能、環境標志產品，并在采購文件中載明對產品的節能環保要求、優惠幅度，以及評審標準和方法。2022年2月，遼寧省沈陽市發布了《沈陽市財政局關于強調落實綠色采購政策有關工作的通知》（沈財采〔2022〕59號），要求采購人壓實主體責任，對采購項目進行績效考核，確保綠色采購政策行之有效。

第三，采購人執行效果。

2019年以前，我國主要通過每年公布“環境標志產品政府采購清單”“節能產品政府采購清單”的方式落實綠色采購政策。《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》（財庫〔2019〕9號）出臺后，對政府采購節能產品、環境標志產品實施品目清單管理。當前，我國政府綠色采購主要通過將節能環保產品列入品目清單，要求采購人通過強制采購和優先采購的方式進行綠色采購實踐。

在我國政府綠色采購快速發展的進程中，采購人功不可沒。公開數據顯示，近10年來，政府采購環境標志產品規模已達1.3萬億元。2020年，我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規模的3.73%，其中政府強制和優先采購節能、節水產品566.6億元，占同類產品采購規模的85.7%；優先采購環保產品813.5億元，占同類產品采購的85.5%。

綠色采購中存在采購人主體責任落實不到位的問題及原因分析

不論是制度建設，還是具體實踐，我國通過夯實采購人主體責任，助推政府綠色采購發展已取得一定成效。但在實踐過程中，仍存在相關法律法規有待健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、采購內控制度有待優化和采購項目多部門協作有待加強等問題，亟須解決。

一是法律法規制度有待健全。

夯實采購人主體責任，推動綠色采購進程，離不開完健全的法律法規和制度支撐。我國實施政府綠色采購的時間較晚，雖然發展速度較快，但完善綠色采購程序、規范采購人綠色采購行為的法律法規較少，且大部分散見于節能環保等相關政策中，碎片化嚴重，缺乏完善詳細的政府綠色采購法律法規體系。如，在政府綠色采購具體實踐中，對于采購人進行綠色采購的采購標準、法律責任等都沒有作出具體規定；對于采購人采購綠色產品份額占政府采購總額的比重沒有明確規定；對于采購人強制采購或優先采購節能、環境標志產品的具體采購流程缺乏詳細規定。此外，目前出臺的與政府綠色采購相關的政策文件，效力層級太低，部分政策僅提供原則性指導意見，不具有強制力，其執行力度與法律相差甚遠。

二是綠色采購需求確定有待細化。

綠色采購需求的確定和綠色采購文件的編制，是采購人夯實主體責任、促進綠色采購發展的行動依據。在確定綠色采購項目需求前，采購人應對采購標的進行客觀全面的了解和調查，并在此基礎上編制采購文件。在綠色采購具體實踐過程中，因部分采購人在綠色采購項目實施前，未對采購對象的實際性能、用戶評價等進行市場調研和科學認證，或對綠色采購對象的品目編號、產品分類、依據標準等細節不夠熟悉，進而導致采購文件漏洞百出，甚至出現廢標現象。如，2022年7月15日，某省高級中學校學生公寓空調及計費系統采購項目終止，該項目終止公告中提到，因采購需求發生重大變化，本項目廢標。同日，某省級單位2022年上半年計算機批量集中政府采購項目廢標，在廢標公告中提到，由于招標文件中未體現中小微企業價格扣除比例，故此廢標。

三是采購人激勵約束機制有待完善。

當前，我國綠色采購的激勵約束機制不夠完善，主要以要求采購人落實綠色采購政策、約束采購人綠色采購行為為主，對激勵采購人提升采購的主體意愿不夠重視。如，《需求管理辦法》、京財采購2593號文、黃財采3號文等文件都對采購人在采購過程中承擔的法律責任，以及若出現違法違規行為如何對采購人進行處罰等規定進行重點強調。以黃財采3號文為例，該文件加大了對違反綠色采購規定的處罰力度，未按要求進行綠色采購的采購人將被通報批評，且難以獲得撥付的采購資金。然而，已出臺的政策文件對于激勵采購人在綠色采購項目中端正工作態度、提高業務能力、提升采購項目其他當事人滿意度等方面的措施較少，對采購人開展綠色采購工作的積極性未能產生正面影響，可能造成采購人為避免在綠色采購過程中發生不必要的過錯，降低自身擔責風險，不主動也不愿意行使采購自主權，綠色采購的主體意愿較低等現象。同時，現行綠色采購制度主要強調供應商提供的產品是否“綠色”、采購過程是否公開透明、采購資金是否節約等市場價值取向，對于采購人的綠色采購需求、采購建議以及采購結果的實現并未過多關注，導致采購人對綠色采購項目的負責意愿不太高。

四是綠色采購內控制度有待優化。

夯實綠色采購項目采購人的主體責任，需要不斷完善綠色采購內控制度。雖然各地政府出臺的政策文件中對此有所規定，但在具體操作過程中仍存在部分問題。一方面，我國綠色采購的采購人內控制度仍處于起步期，部分制度多停留于表面，采購人綠色采購的內控意識不足，多是機械地服從上級部門的采購指令，難以根據采購項目具體情況動態化調整內控制度。另一方面，當前我國并未成立專門負責綠色采購的部門，部分預算單位尤其是基層單位，專職負責政府采購的內部機構和人員不足。此外，綠色采購實施時間不長，又涉及環保、技術等多個部門，就綠色采購相關事宜專門建立并實施內控制度的實踐難度較大。

五是采購項目多部門協作有待加強。

政府綠色采購牽涉范圍較廣，工作涉及財政、自然資源、生態環境、科技、審計等多個部門。綠色采購對采購部門的協作能力，以及采購人的溝通能力、專業知識和業務技能，都提出了更高的要求，需要采購主管部門與綠色采購涉及的其他部門密切配合，建立起良好的合作機制。而目前，我國綠色采購項目部門間聯合協作工作仍處于探索實踐階段，也尚未指定專業人員負責政府綠色采購工作，熟悉綠色采購相關業務的人才明顯不足。比如，部分綠色采購工作人員對采購項目部門協作的重視程度較低，隨意性較大，不利于綠色采購工作的進行；還有部分工作人員對綠色產品概念模糊，對綠色采購具體優惠政策不了解，對綠色采購項目實施過程不熟練。此外，還存在只遵循產品“最低價格論”，弱視采購項目的技術要求和節能環保要求；只關注終端產品的節能環保屬性，忽視產品在研發、生產、包裝、運輸、使用、回收等全過程中的節能環保要求；僅關注前期采購，對于綠色采購項目的履約驗收環節不夠重視等問題。

（作者分別系中央財經大學財政稅務學院教授、中央財經大學財政稅務學院碩士研究生）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。