夯實(shí)采購人主體責(zé)任 加大綠色采購力度（上）

編者按:在《中華人民共和國政府采購法》頒布20周年之際，財(cái)政部國庫司（政府采購管理辦公室）與中國政府采購報(bào)聯(lián)合開展了“政府采購法頒布20周年——政府采購法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”征文活動(dòng)。為此，本版特開設(shè)“政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”專欄，刊登從不同角度分析目前政府采購法治建設(shè)中存在的問題并為深化政府采購制度改革建言獻(xiàn)策的文章，以饗讀者。

夯實(shí)采購人主體責(zé)任 加大綠色采購力度（上）

——采購人落實(shí)綠色采購政策現(xiàn)狀及問題分析

■ 姜愛華 高錦琦

夯實(shí)采購人主體責(zé)任是深化政府采購制度改革、完善現(xiàn)代政府采購制度的重要內(nèi)容。綠色采購是我國政府采購未來發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)之一，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。當(dāng)前，我國通過夯實(shí)采購人主體責(zé)任，加大綠色采購力度取得了一定的成效，但仍存在法律法規(guī)制度不夠健全、采購需求確定有待細(xì)化、采購人激勵(lì)約束機(jī)制有待完善、內(nèi)控制度有待優(yōu)化和采購項(xiàng)目多部門協(xié)作有待加強(qiáng)等問題，需通過完善相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化采購需求管理、建立激勵(lì)約束機(jī)制、健全內(nèi)控制度以及加強(qiáng)采購部門協(xié)作等途徑加以解決。

2020年9月，我國正式提出在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。“雙碳”目標(biāo)的提出是加快我國能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。具體到政府采購領(lǐng)域，綠色采購是建立現(xiàn)代政府采購制度，落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，健全以綠色低碳發(fā)展為導(dǎo)向的財(cái)政支持政策體系的重要工具。而加快綠色采購步伐，統(tǒng)一綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，健全綠色評價(jià)體系等工作離不開采購人主體責(zé)任的強(qiáng)化和落實(shí)。采購人是政府綠色采購的主體，是采購活動(dòng)的核心，其主體作用的發(fā)揮對綠色采購項(xiàng)目的實(shí)施具有重要意義。

采購人落實(shí)綠色采購政策現(xiàn)狀

采購人是政府綠色采購項(xiàng)目的第一責(zé)任人，在綠色采購過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，通過夯實(shí)采購人主體責(zé)任以加快綠色采購發(fā)展進(jìn)程逐漸受到重視，從相關(guān)法律法規(guī)政策文件的規(guī)定、各地具體實(shí)踐情況以及采購人執(zhí)行效果三方面得以體現(xiàn)。

第一，相關(guān)法律法規(guī)政策文件的規(guī)定。

采購人是政府采購的當(dāng)事人，在采購活動(dòng)中居于主導(dǎo)地位，是采購項(xiàng)目順利開展的關(guān)鍵因素。強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，是加強(qiáng)政府采購績效評估，深化政府采購制度改革，實(shí)現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)的必然要求。我國政府出臺了諸多文件，以壓實(shí)采購人在政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)中的主體責(zé)任，從而促進(jìn)政府采購政策功能的發(fā)揮。如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕205號）提出“強(qiáng)化采購人對采購需求和履約驗(yàn)收的主體責(zé)任”，提高政府采購工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平。《政府采購需求管理辦法》（財(cái)庫〔2021〕22號，以下簡稱《需求管理辦法》）提到，“采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任”，應(yīng)“對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)”。2022年7月15日，財(cái)政部再次發(fā)布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其中第二十八條提出，“采購人應(yīng)當(dāng)將落實(shí)政府采購政策納入項(xiàng)目績效目標(biāo)，在預(yù)算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項(xiàng)目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實(shí)”。

綠色采購是我國政府采購未來的發(fā)展趨勢，是降低能耗、助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要推手。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002年以來，中央層面發(fā)布了近60個(gè)文件，提到采用政府采購政策支持綠色環(huán)保或節(jié)能事業(yè)發(fā)展，主要涉及規(guī)范綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、提高綠色產(chǎn)品采購量、推進(jìn)商品包裝和快遞包裝綠色化等。如，2022年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力促進(jìn)消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2022〕9號），提出“完善政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度”。截至2022年7月，包括北京、天津、江蘇、陜西在內(nèi)的大部分省級政府均出臺了與落實(shí)政府綠色采購政策相關(guān)的政策或文件。單獨(dú)發(fā)布的政府綠色采購的政策文件相對較少，此類政策多零散地出現(xiàn)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色供應(yīng)鏈、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)保護(hù)等規(guī)定性文件中，主要內(nèi)容有擴(kuò)大政府采購綠色建材試點(diǎn)、擴(kuò)展綠色采購采購人范圍、率先采購新能源汽車及配套措施等。如，2022年3月，天津市出臺了《關(guān)于印發(fā)天津市加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系實(shí)施方案的通知》，提出落實(shí)綠色產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制，推動(dòng)市管國有企業(yè)建立綠色采購制度。

通過夯實(shí)采購人主體責(zé)任，來推動(dòng)政府綠色采購，是促進(jìn)綠色采購發(fā)展的重要途徑之一。我國多次在政策文件中對此提出要求。從中央層面看，2006年10月，《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見》（財(cái)庫〔2006〕90號）要求，各級采購人在開展采購項(xiàng)目時(shí)，要優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，不得采購危害環(huán)境及人體健康的產(chǎn)品。2017年7月頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）和2021年4月發(fā)布的《需求管理辦法》，分別對采購人在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)和供應(yīng)商資格確定等過程中，提出落實(shí)“節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境”、支持“綠色發(fā)展”的要求。2020年6月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈商品包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉〈快遞包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（財(cái)辦庫〔2020〕123號），提出應(yīng)引導(dǎo)采購人優(yōu)先選擇綠色環(huán)保的產(chǎn)品包裝和快遞包裝。此外，2022年6月財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（財(cái)資環(huán)〔2022〕53號），明確提出要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，在政府采購文件中明確綠色低碳要求，加大綠色低碳產(chǎn)品的采購力度。

從地方層面看，2018年9月頒布的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》明確規(guī)定，采購人應(yīng)“優(yōu)先采購和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施”。同年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)綠色政府采購有關(guān)事項(xiàng)的通知》（京財(cái)采購〔2018〕2593號，以下簡稱京財(cái)采購2593號文），鼓勵(lì)采購人將環(huán)保政策要求、行業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)等，作為對供應(yīng)商的條件嵌入采購需求。在預(yù)算執(zhí)行方面，2020年5月，陜西省印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)市場消費(fèi)積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響若干措施的通知》，要求在公共機(jī)構(gòu)年度預(yù)算執(zhí)行中，鼓勵(lì)優(yōu)先采購綠色智能家電。具體到建筑建材領(lǐng)域，2020年末，《西藏自治區(qū)2021—2022年度政府集中采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)》（藏財(cái)采辦〔2020〕205號）提到，采購人應(yīng)發(fā)揮政府采購政策功能，加快推廣綠色建筑和綠色建材應(yīng)用。

第二，各地具體實(shí)踐情況。

當(dāng)前，多地已制定具體措施，從細(xì)化綠色采購需求、將“綠色”加入采購文件編制、加強(qiáng)綠色采購執(zhí)行力度以及擴(kuò)大政府綠色采購規(guī)模等方面，夯實(shí)采購人主體責(zé)任，加快地方政府綠色采購實(shí)施進(jìn)程。

從省級層面看，為發(fā)揮采購人的主觀能動(dòng)性，天津市將綠色供應(yīng)鏈增列為采購人予以考慮的因素，提出對于未列入品目清單的產(chǎn)品類別，采購人應(yīng)綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機(jī)等因素，在采購需求中提出相關(guān)綠色采購要求；對于已列入的，采購人可在采購需求中提出更高的節(jié)能環(huán)保要求，并對符合條件的獲證產(chǎn)品給予優(yōu)先待遇。為加大對采購人落實(shí)采購政策功能的監(jiān)督檢查力度，海南省在全國率先提出分級分層的環(huán)保失信懲戒機(jī)制，要求采購人及代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，明確采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的評分標(biāo)準(zhǔn)，屬于強(qiáng)制采購的，必須按規(guī)定強(qiáng)制采購，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的采購程序。為明確采購人綠色采購主體責(zé)任，落實(shí)采購單位負(fù)責(zé)人是政府綠色采購的第一責(zé)任人，陜西省將采購單位政府綠色采購執(zhí)行情況列入部門預(yù)算管理綜合績效考評指標(biāo)體系。此外，陜西省還要求采購人在采購文件中明確綠色包裝和綠色運(yùn)輸具體需求，鼓勵(lì)采購人優(yōu)先采購綠色印刷服務(wù)和綠色建材產(chǎn)品。

從市級層面看，2020年9月，廣東省汕尾市出臺了《汕尾市財(cái)政局關(guān)于要求進(jìn)一步做好政府綠色采購的通知》（汕財(cái)采購〔2020〕35號），要求采購人在制定綠色政府采購計(jì)劃時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行采購程序，主動(dòng)落實(shí)政府綠色采購政策功能。2022年2月，湖北省黃岡市印發(fā)了《黃岡市財(cái)政局關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)政府綠色采購的通知》（黃財(cái)采〔2022〕3號，以下簡稱黃財(cái)采3號文），提出采購人在編制采購需求過程中，要準(zhǔn)確標(biāo)明屬于政府優(yōu)先采購或強(qiáng)制采購的節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，并在采購文件中載明對產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保要求、優(yōu)惠幅度，以及評審標(biāo)準(zhǔn)和方法。2022年2月，遼寧省沈陽市發(fā)布了《沈陽市財(cái)政局關(guān)于強(qiáng)調(diào)落實(shí)綠色采購政策有關(guān)工作的通知》（沈財(cái)采〔2022〕59號），要求采購人壓實(shí)主體責(zé)任，對采購項(xiàng)目進(jìn)行績效考核，確保綠色采購政策行之有效。

第三，采購人執(zhí)行效果。

2019年以前，我國主要通過每年公布“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”的方式落實(shí)綠色采購政策。《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制的通知》（財(cái)庫〔2019〕9號）出臺后，對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實(shí)施品目清單管理。當(dāng)前，我國政府綠色采購主要通過將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品列入品目清單，要求采購人通過強(qiáng)制采購和優(yōu)先采購的方式進(jìn)行綠色采購實(shí)踐。

在我國政府綠色采購快速發(fā)展的進(jìn)程中，采購人功不可沒。公開數(shù)據(jù)顯示，近10年來，政府采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品規(guī)模已達(dá)1.3萬億元。2020年，我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規(guī)模的3.73%，其中政府強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品566.6億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的85.7%；優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品813.5億元，占同類產(chǎn)品采購的85.5%。

綠色采購中存在采購人主體責(zé)任落實(shí)不到位的問題及原因分析

不論是制度建設(shè)，還是具體實(shí)踐，我國通過夯實(shí)采購人主體責(zé)任，助推政府綠色采購發(fā)展已取得一定成效。但在實(shí)踐過程中，仍存在相關(guān)法律法規(guī)有待健全、采購需求確定有待細(xì)化、采購人激勵(lì)約束機(jī)制有待完善、采購內(nèi)控制度有待優(yōu)化和采購項(xiàng)目多部門協(xié)作有待加強(qiáng)等問題，亟須解決。

一是法律法規(guī)制度有待健全。

夯實(shí)采購人主體責(zé)任，推動(dòng)綠色采購進(jìn)程，離不開完健全的法律法規(guī)和制度支撐。我國實(shí)施政府綠色采購的時(shí)間較晚，雖然發(fā)展速度較快，但完善綠色采購程序、規(guī)范采購人綠色采購行為的法律法規(guī)較少，且大部分散見于節(jié)能環(huán)保等相關(guān)政策中，碎片化嚴(yán)重，缺乏完善詳細(xì)的政府綠色采購法律法規(guī)體系。如，在政府綠色采購具體實(shí)踐中，對于采購人進(jìn)行綠色采購的采購標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等都沒有作出具體規(guī)定；對于采購人采購綠色產(chǎn)品份額占政府采購總額的比重沒有明確規(guī)定；對于采購人強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的具體采購流程缺乏詳細(xì)規(guī)定。此外，目前出臺的與政府綠色采購相關(guān)的政策文件，效力層級太低，部分政策僅提供原則性指導(dǎo)意見，不具有強(qiáng)制力，其執(zhí)行力度與法律相差甚遠(yuǎn)。

二是綠色采購需求確定有待細(xì)化。

綠色采購需求的確定和綠色采購文件的編制，是采購人夯實(shí)主體責(zé)任、促進(jìn)綠色采購發(fā)展的行動(dòng)依據(jù)。在確定綠色采購項(xiàng)目需求前，采購人應(yīng)對采購標(biāo)的進(jìn)行客觀全面的了解和調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上編制采購文件。在綠色采購具體實(shí)踐過程中，因部分采購人在綠色采購項(xiàng)目實(shí)施前，未對采購對象的實(shí)際性能、用戶評價(jià)等進(jìn)行市場調(diào)研和科學(xué)認(rèn)證，或?qū)G色采購對象的品目編號、產(chǎn)品分類、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)不夠熟悉，進(jìn)而導(dǎo)致采購文件漏洞百出，甚至出現(xiàn)廢標(biāo)現(xiàn)象。如，2022年7月15日，某省高級中學(xué)校學(xué)生公寓空調(diào)及計(jì)費(fèi)系統(tǒng)采購項(xiàng)目終止，該項(xiàng)目終止公告中提到，因采購需求發(fā)生重大變化，本項(xiàng)目廢標(biāo)。同日，某省級單位2022年上半年計(jì)算機(jī)批量集中政府采購項(xiàng)目廢標(biāo)，在廢標(biāo)公告中提到，由于招標(biāo)文件中未體現(xiàn)中小微企業(yè)價(jià)格扣除比例，故此廢標(biāo)。

三是采購人激勵(lì)約束機(jī)制有待完善。

當(dāng)前，我國綠色采購的激勵(lì)約束機(jī)制不夠完善，主要以要求采購人落實(shí)綠色采購政策、約束采購人綠色采購行為為主，對激勵(lì)采購人提升采購的主體意愿不夠重視。如，《需求管理辦法》、京財(cái)采購2593號文、黃財(cái)采3號文等文件都對采購人在采購過程中承擔(dān)的法律責(zé)任，以及若出現(xiàn)違法違規(guī)行為如何對采購人進(jìn)行處罰等規(guī)定進(jìn)行重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。以黃財(cái)采3號文為例，該文件加大了對違反綠色采購規(guī)定的處罰力度，未按要求進(jìn)行綠色采購的采購人將被通報(bào)批評，且難以獲得撥付的采購資金。然而，已出臺的政策文件對于激勵(lì)采購人在綠色采購項(xiàng)目中端正工作態(tài)度、提高業(yè)務(wù)能力、提升采購項(xiàng)目其他當(dāng)事人滿意度等方面的措施較少，對采購人開展綠色采購工作的積極性未能產(chǎn)生正面影響，可能造成采購人為避免在綠色采購過程中發(fā)生不必要的過錯(cuò)，降低自身擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，不主動(dòng)也不愿意行使采購自主權(quán)，綠色采購的主體意愿較低等現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)行綠色采購制度主要強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商提供的產(chǎn)品是否“綠色”、采購過程是否公開透明、采購資金是否節(jié)約等市場價(jià)值取向，對于采購人的綠色采購需求、采購建議以及采購結(jié)果的實(shí)現(xiàn)并未過多關(guān)注，導(dǎo)致采購人對綠色采購項(xiàng)目的負(fù)責(zé)意愿不太高。

四是綠色采購內(nèi)控制度有待優(yōu)化。

夯實(shí)綠色采購項(xiàng)目采購人的主體責(zé)任，需要不斷完善綠色采購內(nèi)控制度。雖然各地政府出臺的政策文件中對此有所規(guī)定，但在具體操作過程中仍存在部分問題。一方面，我國綠色采購的采購人內(nèi)控制度仍處于起步期，部分制度多停留于表面，采購人綠色采購的內(nèi)控意識不足，多是機(jī)械地服從上級部門的采購指令，難以根據(jù)采購項(xiàng)目具體情況動(dòng)態(tài)化調(diào)整內(nèi)控制度。另一方面，當(dāng)前我國并未成立專門負(fù)責(zé)綠色采購的部門，部分預(yù)算單位尤其是基層單位，專職負(fù)責(zé)政府采購的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員不足。此外，綠色采購實(shí)施時(shí)間不長，又涉及環(huán)保、技術(shù)等多個(gè)部門，就綠色采購相關(guān)事宜專門建立并實(shí)施內(nèi)控制度的實(shí)踐難度較大。

五是采購項(xiàng)目多部門協(xié)作有待加強(qiáng)。

政府綠色采購牽涉范圍較廣，工作涉及財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、科技、審計(jì)等多個(gè)部門。綠色采購對采購部門的協(xié)作能力，以及采購人的溝通能力、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，都提出了更高的要求，需要采購主管部門與綠色采購涉及的其他部門密切配合，建立起良好的合作機(jī)制。而目前，我國綠色采購項(xiàng)目部門間聯(lián)合協(xié)作工作仍處于探索實(shí)踐階段，也尚未指定專業(yè)人員負(fù)責(zé)政府綠色采購工作，熟悉綠色采購相關(guān)業(yè)務(wù)的人才明顯不足。比如，部分綠色采購工作人員對采購項(xiàng)目部門協(xié)作的重視程度較低，隨意性較大，不利于綠色采購工作的進(jìn)行；還有部分工作人員對綠色產(chǎn)品概念模糊，對綠色采購具體優(yōu)惠政策不了解，對綠色采購項(xiàng)目實(shí)施過程不熟練。此外，還存在只遵循產(chǎn)品“最低價(jià)格論”，弱視采購項(xiàng)目的技術(shù)要求和節(jié)能環(huán)保要求；只關(guān)注終端產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保屬性，忽視產(chǎn)品在研發(fā)、生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸、使用、回收等全過程中的節(jié)能環(huán)保要求；僅關(guān)注前期采購，對于綠色采購項(xiàng)目的履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)不夠重視等問題。

（作者分別系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生）

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