新時代健全政府采購管理的思考

【業內觀點】

新時代健全政府采購管理的思考

■ 郭晉

我國自1996年開始政府采購試點工作。2003年，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）正式施行，標志著我國政府采購步入法制化管理軌道。二十余年來，政府采購規模和范圍不斷擴大，法規制度體系不斷健全，政策成效不斷顯現，走出了一條從無到有、從點到面、從小到大，具有中國特色的政府采購制度改革之路。實踐證明，政府采購制度的實施不僅節約了大量財政資金，而且對于創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉以及推動實現國家經濟社會目標發揮了重要的作用。

在取得成績的同時，我們也要清醒地認識到，我國政府采購制度仍不完善，還需進一步深化改革。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），明確了政府采購管理理念由“程序導向”轉變為“以優質優價采購結果和用戶反饋為導向”。

目前，《政府采購法》及相關制度正在修訂。同時，財政部也出臺了一系列舉措，先行推進《深改方案》中能夠立即開展的改革。在這種新形勢下，如何準確把握政府采購管理理念的變化，如何貫徹落實新出臺的一系列規章制度，如何構建滿足現有制度要求、體現新的管理理念、符合實際的“三位一體”政府采購管理體系，成為新時代政府采購管理工作者迫切需要回答的問題。

我國政府采購管理發展歷程

改革開放啟動了我國由計劃經濟向市場經濟邁進的步伐，建立了社會主義市場經濟體制。我國政府采購制度在推進社會主義市場經濟體制建設的歷史背景下應運而生，并隨之不斷發展，向著更加成熟、更加定型、更加符合推動高質量發展要求的方向深化改革。

——我國政府采購制度建立和發展時期（1996年—2012年）。

1992年，中國共產黨第十四次全國代表大會明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。經濟體制轉軌必然要求財政體制隨之轉軌，要建立與社會主義市場經濟相適應的財政運行機制和模式。通過借鑒西方國家經驗，我國將公共財政作為財政改革的目標，而公共財政管理的重要內容之一就是政府采購制度。

1995年，上海市財政局和市衛生局聯合下發了《關于市級衛生醫療單位加強財政專項修購經費管理的若干規定》，這是我國第一個政府采購管理辦法，從此拉開了我國政府采購試點工作的序幕。1998年，深圳首次以立法的形式頒布并實施了《深圳經濟特區政府采購條例》，這也是我國政府采購第一個地方性法規。1999年，財政部頒布了第一部政府采購行政規章——《政府采購管理暫行辦法》。同年，《政府采購法》也列入了全國人大立法計劃。

2002年6月29日，《政府采購法》正式頒布，于2003年1月1日起施行，解決了我國政府采購無法可依的困境。然而，僅《政府采購法》遠不足以涵蓋政府采購活動中涉及的眾多主體和各種經濟關系。因此，一系列配套的規章制度陸續出臺，為進一步健全與完善我國政府采購制度奠定了堅實基礎。

在此后的10年中，我國政府采購的范圍和規模不斷擴大，法規制度體系不斷健全，管理體制機制不斷完善，政策成效不斷顯現，開放談判穩步推進。全國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2012年的13977億元，占財政支出的比重也相應由4.6%提高到11.1%。實踐表明，《政府采購法》確立的政府采購管理基本制度，順應了我國社會主義市場經濟體制建設的客觀要求，符合行政體制改革的方向。

——由程序導向型向結果導向型轉變時期（2013年—2018年）。

2013年，黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府采購工作正處于連接政府和市場的位置，政府和市場關系的新定位必然對政府采購工作提出新的要求。

按照加快完善現代市場體系的要求，在堅持公平公正公開的市場競爭原則基礎上，著力完善市場規則，推動形成統一開放、競爭有序的政府采購市場體系。按照加快轉變政府職能的要求，將原本由政府直接提供的公共服務，轉為向社會力量購買或合作方式提供，進一步拓展政府采購的領域范圍。適應簡政放權放管結合的要求，在經濟活動中不能下場做“運動員”，而是要定好規則當好“裁判”，維護好市場秩序。按照構建開放型經濟新體制的要求，遵循《政府采購協定》（GPA）的非歧視和透明度原則，加強電子化手段管理等要求，對我國政府采購制度進行必要的改革和重構，并注重改革的系統性、協同性、完整性和前瞻性。

根據新形勢新要求，2013年時任財政部副部長劉昆在全國政府采購會議上提出了“深化政府采購制度改革要推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革”的思路。此后，《中華人民共和國政府采購法實施條例》頒布實施，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的政府采購制度邁出了更加堅實的一步。到2018年，全國政府采購規模已達35861.4億元，較2012年增長約157%。政府采購法律制度體系日益健全，政府購買服務、審批環節簡化、政府采購信息化建設等重要改革舉措陸續實施，為同期社會主義市場經濟體制、政府治理、財稅改革貢獻了力量。

——加快形成現代政府采購制度時期（2019年至今）。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議指出：“深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監督管理機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。”

2019年10月，黨的十九屆四中全會召開，提出“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上要取得明顯成效”的目標。政府采購制度是規范政府與市場交易活動的基本制度，是現代財政制度和國家治理體系的重要組成部分。深化政府采購制度改革，就是要推進政府采購制度更加成熟、更加定型，更加適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。由此可見，深化政府采購制度改革也是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的一項重要工作。

按照《深改方案》的部署，財政部陸續出臺了關于政府采購需求管理、優化營商環境、政府采購促進中小企業發展、規范小額零星采購、政府采購支持鄉村振興等一系列規章制度，并展開了《政府采購法》的修訂工作。《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》針對采購人主體責任缺失、采購績效有待提高、政策功能發揮不充分、公共采購制度不統一不銜接等問題，以解決政府采購實踐中的突出問題為導向，優化政府采購法律制度體系，打造市場化、法治化、國際化營商環境，推動政府采購制度與國際通行規則接軌。

政府采購管理中的突出問題

——對政府采購的認識不全面，管理理念轉變不到位。

由于作為程序法的《中華人民共和國招標投標法》出臺較早，而《政府采購法》中也規定公開招標應作為政府采購的主要采購方式，將政府采購簡單等同于招標的觀念大量存在，認為政府采購就是單一的經濟行為。一些政府采購管理工作者以規范流程代替管理，在制定政府采購管理制度時，將公開招標數額標準降低，規定政府采購項目必須采用公開招標采購方式，對于不屬于政府采購范疇的項目，也“一刀切”地要求必須執行政府采購流程。此外，采購需求管理不到位的現象也時有發生。有些采購人在編制采購文件時，需求不夠清晰準確，評審標準中的分值設置與評審因素的量化指標不能很好地對應起來。還有些采購人認為政府采購工作結束于合同簽訂環節，缺乏對履約驗收的嚴格管理。

——主體責任意識不強，過于依賴采購代理機構。

現行政府采購的委托代理機制和第三方評審機制客觀上分解了采購決策權。有些采購人往往認為，采購流程由采購代理機構負責把關，采購結果由評審專家決定，自己只需等待結果簽署合同即可，而忽略了采購人才是采購活動的第一責任人。由于主體責任意識缺失，有些采購人完全依賴采購代理機構，對政府采購相關要求缺少深入研究的主動性。而社會化的采購代理機構主要停留在采購程序的合規性代理，缺乏對采購單位需求標準和產業發展狀況的專業化研究，且業務水平參差不齊，對政府采購制度理解不到位、工作存在失誤的情況時有發生，加上采購人缺乏必要的關注與復核，從而導致實施過程中出現不規范的情況。此外，部分采購人對采購檔案管理意識不強，采購過程中的相關文件留存在采購代理機構，造成采購檔案缺失。

——專業能力建設不到位，管理水平有待提高。

政府采購是一個復雜的專業化過程，包括需求標準的制定、市場供需狀況和產業發展情況的把握、具體采購方式的選擇、合同相關條款的訂立以及采購結果的履約和績效評價，涉及經濟、法律、產業等多方面的專業知識和實際操作經驗。但大部分單位的政府采購管理人員數量有限，基層單位更是難以設置專職政府采購管理人員。人員隊伍薄弱，而政府采購制度體系又比較龐雜，往往造成相關人員難以真正吃透政府采購制度體系知識，在制度解讀、采購活動實施指導、監督檢查等方面存在不深不細不實的問題。部分單位還存在采購內部控制機制不完善、采購流程各環節的工作要求和崗位職責不夠細化、以政府采購流程代替采購內部決策機制等問題。

健全政府采購管理體系的建議

——轉變管理理念，準確把握政府采購內涵。

政府采購包含著采購政策、采購制度、采購過程、采購管理等多方面內容，它不僅是對政府采購行為的管理制度，同時也是國家財政制度的重要組成部分。理解深化政府采購制度改革的相關部署，要從實現新時代新征程目標任務的高度，準確把握新的戰略機遇、新的戰略任務、新的戰略階段、新的戰略要求和新的戰略環境，切實轉變管理理念；要從推進中國式現代化的廣度，認識到政府采購制度必須與中國式現代化相適應，著力解決人民群眾反映的政府采購領域突出問題，發揮政府采購政策工具宏觀調控功能，更好地推動社會全面進步；要從構建高水平社會主義市場經濟體制的角度，發揮優化政府采購營商環境對其他市場活動形成引領示范作用，推動有效市場和有為政府更好結合。

——履行主體責任，落實“誰采購誰負責”原則。

樹立主體責任意識，充分認識到采購人是制定采購需求、落實采購政策、選擇采購方式、公開采購信息、組織質疑答復、開展履約驗收等采購各環節的第一責任人。采購人可以在相關環節中引入采購代理機構和專家提供專業化代理及咨詢服務，但不得將管理責任轉嫁給代理機構和專家。在需求管理階段，將確定采購需求所需的調查工作融入預算項目立項階段，根據實際需求編制預算，從而提高預算的科學性合理性，實現硬化預算約束、規范財政支出。加快建立需求審查機制，明確采購單位內部采購、業務、財務、監督等管理部門職責，形成相互配合、齊抓共管的合力。在采購實施階段，在合理利用代理機構和專家力量的同時，著力提升采購人員的知識水平和管理能力，使之能夠準確把握采購方向。在履約驗收階段，切實把好最后一個關口，確保實現采購目標。

——運用信息技術，完善采購內部控制系統。

政府采購管采分離，加上管理隊伍人員不足，無法做到逐一跟蹤項目進展。而采購項目的具體執行人員往往不會經常參與同類政府采購活動，對龐雜的政府采購制度體系了解不足。基于此，依靠人工很難做好政府采購管理工作。筆者認為，應充分利用信息化技術，建設政府采購內部控制信息系統。通過將制度流程固化到系統中，解決執行不到位問題；通過合理設置崗位權限，完善內部決策機制；通過設定預警規則，實現實時動態監控；通過全流程數據歸集，完成采購檔案電子化保存。

（作者單位：中國氣象局計劃財務司）

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