委托代理視角下采購人交易成本探究

政采法治建設與國家治理現代化

委托代理視角下采購人交易成本探究

■ 孟千

當前，我國已建立了較為完整的政府采購制度，形成了相對完善的政府采購法律制度框架。同時，相較于國外的采購制度，我國采用代理機構與評審委員會的方式，在提高采購專業化程度、防范廉政風險等方面起到了一定作用，但委托代理的方式也帶來了相應的交易成本。本文就我國政府采購的委托代理關系及委托代理交易成本展開闡述，重點分析采購人采用委托代理方式后提高的交易成本，簡述相關的概念，剖析存在的問題，并提出優化完善的措施，以期提高采購效率與采購質量。

定義概述

委托代理關系是一種契約關系，委托人授權代理人為委托人的利益從事某項活動，并相應授予代理人某項決策權。委托代理關系成立的前提，或者說委托人采用代理人的原因，是代理人比委托人更熟悉代理事項（通常情況下委托事項具有一定專業性）、具備一定的專業技能、熟悉市場情況，且采用代理方式能夠為委托人帶來更豐厚的回報，節省更多的成本。

在政府采購活動中，采購人出于對采購代理機構的認可（代理機構的專業化能力及對標市場的知悉程度更高）以及規避廉政風險等因素的考量，將項目委托給代理機構。代理機構在執行項目過程中，按照法律法規的要求，將項目評審工作委托至評審委員會，由評審委員會判斷響應人的響應情況與采購文件的偏離程度。這是通常意義上的政府采購委托代理關系。

交易成本是指達成一筆交易所要花費的交易對象成本之外的成本，包括在交易過程中耗費的全部時間和貨幣成本。政府采購的交易成本可以大致理解為，在采購前、采購過程中以及采購完成后，為實現或更便捷地實現采購目標而付出的所有花費。這具體體現為編制采購需求耗費的人力與財力成本、采購信息的發布和搜尋成本、采購代理機構收取的代理服務費（含支付專家費用）、選擇成交人的議價與決策成本、對采購過程的監督成本以及潛在的違約成本等。

委托代理下的交易成本

政府采購采用委托代理方式，通過代理機構的專業能力有效降低了部分交易成本，但也有一部分交易成本有所提高，具體體現為采購需求的偏離、委托人與代理人的利益沖突，以及委托代理帶來的人力、時間和經濟成本等。

——采購需求的多次偏離。

采購流程的出發點是采購需求，終點是采購結果。判斷采購質量是否符合標準，要看采購需求與采購結果的偏離程度。偏離程度越小，則表明采購質量越高。但在實踐中，幾乎每一次委托代理都使采購需求發生偏離。

關于采購人委托代理機構執行采購。代理機構通過自身的專業能力，幫助采購人實現采購需求。在代理機構接收采購需求后，會根據法律法規、市場情況等多個要素綜合考量，對采購需求、評審因素等內容作出優化完善。在理想情況下，代理機構應當根據采購人的需求對采購文件進行調整，使得在采購文件的約束條件下，實現潛在供應商之間的充分競爭，縮小采購需求與采購結果的差異。但在實踐中，受限于多個因素，代理機構在編制采購文件時，通常按照固定的模板對評審因素、評審標準進行設置，很難依據采購需求和項目特點具有針對性地設置評審因素、評審標準，如此一來，容易導致需求偏離。

關于代理機構委托評審委員會執行項目評審。代理機構按照法律法規將項目評審的職責交由評審委員會執行。在評審過程中，評審委員會根據采購文件的表述理解采購需求，并按照評審因素和評審標準，結合自身對采購需求的理解以及對響應人響應情況的認知，評判各響應文件。但由于專業素養水平、評審工作量等多個變量因素的影響，很難保證評審專家通過采購文件就能完整了解采購需求。

——采購人與評審委員會權責不對等，難以保障評審質量。

采購人和評審委員會權責不對等集中體現在定標權的歸屬問題上。根據現行法規，政府采購項目定標權由評審委員會掌握，采購人按照評審委員會推薦的成交候選人順序確認成交人。但評審委員會是臨時組建的暫時性評審組織，缺少制約和追責機制。當項目出現問題時，被追責的往往是采購人、代理機構，而非評審委員會。同時，采購人、評審委員會作為委托人和間接的代理人，其利益、目標并不一致。采購人的利益目標是實現采購需求，但對于評審專家而言，評審結束后，采購結果與其并不存在關聯，采購結果的好壞并不對其利益產生影響。因此，權責不對等造成評審質量無法保障。

——采購耗費的經濟、時間成本提高。

委托代理必然存在委托人與代理人之間的信息溝通與傳遞。相較于委托人直接決策，代理人代理決策在決策效率上勢必較低，并且委托人與代理人之間需要就決策事宜進行多次溝通，信息的傳遞交互也帶來了相應的時間成本，部分信息甚至可能在傳遞過程中發生偏離，帶來一定的不確定性。同時，由于代理機構收取代理服務費，因此，委托代理也增加了采購的經濟成本。

優化完善的相關措施

——代理機構作為咨詢機構參與前期需求編制。

在政府采購意向公開后，采購人需要在初步采購計劃的基礎上細化采購需求，此時可以邀請代理機構加入，協助完善采購需求。需求部門在總結歸納自身采購需求、形成文字表述的過程中，代理機構可以結合自身實踐經驗及市場行情，提出需求制定的方向性意見，既能幫助需求部門更加準確地描述自身需求，也能提供優化完善需求的意見建議，使采購需求更加貼合標的市場。

——依托電子化平臺暢通信息溝通渠道，消減信息不對稱。

隨著信息化技術的不斷發展，在電子采購平臺的建設過程中，可以增設溝通系統，將需求部門、采購部門、代理機構一同納入，實現多個主體之間的信息共享。一方面，對采購需求的修改意見能保留溝通痕跡，充分了解各方意見建議，減少信息不對稱。另一方面，三方相互制約，對需求溝通、修改的全過程進行監督，進一步防范風險，確保采購公平公正。

——堅決執行并持續細化專家評價機制，確保評審質量。

2022年8月10日，財政部發布了《關于在中央預算單位開展政府采購評審專家和采購代理機構履職評價試點工作的通知》（財辦庫〔2022〕192號），進一步加強對評標專家的監管，對于倒逼評審專家提高評審質量起到了積極作用。筆者認為，在堅決執行履職評價工作的基礎上，未來可以進一步細化專家履職評價標準，并逐步建立評審專家追責機制，整頓評標專家行業秩序，保障評標質量。

——發揮采購人主體責任，應派盡派采購人代表。

在防范風險的基礎上，應當充分保障采購人主體地位，增強主體責任，發揮采購人在編制采購需求、處理質疑投訴和履約監管等方面的主體作用。同時，應派盡派采購人代表，減少評審過程中對采購文件的誤讀錯判，保障采購質量。這從財政部第二次發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中也可窺探一二。此次征求意見稿第四十八條明確提出，評審委員會可以全部由采購人代表組成。此外，還應積極營造采購人敢履職、敢發聲、敢擔責的良好輿論氛圍及社會環境，推動政府采購從程序導向型向結果導向型轉變。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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