漫談政府采購法治文化嬗變

政采法治建設與國家治理現代化

漫談政府采購法治文化嬗變

■ 張澤明

現行政府采購法頒布實施已走過二十多個年頭。在這二十余年中，政府采購法治體系日益完善，既傳遞了采購的價值理念，也對采購人、代理機構、供應商、評審專家等采購參與主體在執行采購活動時的心理產生了積極影響，這些都潛移默化地催生了政府采購法治文化。

之所以稱之為政府采購法治文化，是因為這些價值理念或默認規則都對行業產生了非完全依靠法律條文才有的影響力，并對從事政府采購事務的人員具有較強的感染力，而這些都是一種文化才具有的基本特征。這使得政府采購這個行業的運轉，既遵循著法治體系規定的成文法律法規，也深受政府采購法治文化帶來的非成文采購理念的影響。

分析政府采購法治文化的形成，有助于我們總結政府采購法治建設的經驗，也有利于我們共同謀劃政府采購未來的發展，從而為繼續更新并形成健康先進的政府采購法治文化提供參考。本文試圖對我國政府采購法治文化形成的不同階段作示意性劃分，并對不同階段的政府采購法治文化要點進行概要式的基本分析，以作拋磚引玉之言。

以法促廉是政府采購法治文化的鮮明底色

2002年至2010年，這一階段是政府采購制度肇始期。2002年6月29日，政府采購法由第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議表決通過，自此開始了我國政府采購制度肇始期。政府采購法總則第一條便開宗明義，明確其立法目的是為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。這就包含了政府采購法治文化的一個鮮明特征，即以促進廉政建設為根本目標。換而言之，政府采購文化從開始形成，就以廉為本，約束采購人的自主采購行為，注重采購資金節支率。

在這一階段，監管層面對采購人是以加大集中采購力度、嚴加監管為特征。整個政府采購文化要求是以依規采購為要點，著重使采購人改變過去松散、隨意、競爭性不足的采購慣性，著力使嚴格依照法定程序采購成為采購人的采購自覺，使采購行為變私相授受為公開競爭，變規則多樣為公正評審。在此階段，眾多政府采購項目大多以公開招標為主，這不僅是對政府采購法第二十六條規定的“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的切實遵守，也是這一時期政府采購文化理念引領與環境熏陶的時代必然。

歸根結底，在以政府采購法頒布實施為標志的政府采購制度肇始期，采購法治文化理念集中于約束采購人“信馬由韁”的采購權，確保采購人心無旁騖地廉潔采購。從歷史進程來看，這一階段政府采購法治文化的傳播與浸潤，在采購人群體中還是非常成功的。

拓展政策功能為政府采購法治文化的有機組成部分

2011年至2017年，這一階段是政府采購制度發展期。如果說政府采購制度肇始期的法治文化導向在于嚴格限制采購單位必須依法采購，使采購單位不得化整為零規避政府采購，那么在政府采購制度發展期，法治文化導向已變為在嚴格執行集中采購規定的基礎上，進一步將落實政府采購政策功能（包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等）變為采購自覺。這一階段法治文化的形成起點，可以大致以財政部、工信部于2011年聯合印發的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫﹝2011﹞181 號）為基本標志。

在前述文件中，財政部、工信部不但首次對政府采購領域的中小微企業作了定義，還從政府采購預算編制預留、采購價格扣除、采購付款支持和引入履約擔保等方面，全方位地將支持中小企業參與政府采購的措施落細落實。各地也在這一上位文件的支持下，對中小企業參加本地區政府采購活動的具體價格扣除等作了進一步細化。支持中小企業參與政府采購逐漸成為采購人、代理機構的行動自覺，這正彰顯了這一時期政府采購法治文化的感染力。

不過，隨著政府采購制度的全面實施，原有法治文化的一些不足也逐漸凸顯。例如，項目采購過于追求以公開招標方式為主，導致采購的時效性不如人意；片面追求節支率而忽視了政府采購預算不夠精準的問題；對綜合評分法的不完整理解導致“天價采購”，引發社會輿情；最低價中標導致采購標的質量不高；政府采購法治文化影響力局限于政府采購行業內部，法治文化普及不足導致社會公眾對最低價中標有誤解等。

以媒體高度關注的“天價采購”和“價低質次”為例，不可否認，這兩種不正?，F象確實都在政府采購領域存在著，且都是需要進一步整改的問題。但也應看到，有些人一邊批評采購價格高，另一邊又抱怨中標價格低的不是好貨。這種對價格的矛盾糾結，本身就與理性批評的要求相悖。

政府采購綜合評分法追求的是標的滿足需求即可，而不追求過高價格帶來的高品質。因此，某些人刻意混淆價低與質次的邏輯關系，使社會公眾對政府采購戴上了“有色眼鏡”，不但誤傷了一些正常項目，而且對有問題的項目也未能點明關鍵，僅僅停留在調動公眾的情緒層面。

政府采購輿情的產生，一方面固然要求政府采購程序進行革新，解決項目實施中確實存在的問題；另一方面，也揭示了政府采購文化在社會上的影響力還有很大不足，使得批評更多產生于情感沖動而不是理性判斷。

革新文化要素的引入使政府采購法治文化內涵更加豐富

2018年至今，是政府采購制度變革期。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，標志我國政府采購制度從此進入變革期，許多新理念被引入其中，充實著政府采購法治文化的內涵，并產生了廣泛而積極的影響。

一是政府采購信息公開提高到廉政建設的高度。2019年4月23日，李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上的講話中提到，“針對社會上反映比較多的政府采購質次價高、效率低下甚至暗收回扣等突出問題，要進一步改革完善政府采購制度，提高采購透明度，嚴懲腐敗行為”?？梢?，政府采購信息公開已不單純是一個程序問題，更是一個廉政建設問題。依法公開政府采購信息，就是提高采購透明度，也是為了避免腐敗問題的發生。正是基于這種文化理念，政府采購領域進一步加大了信息公開力度。2019年11月27日，財政部發布了《政府采購信息發布管理辦法》（財政部令第101號），取代了之前的《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號），進一步提高了政府采購活動透明度。依法公開的政府采購法治文化理念正逐步在政采人心中扎下根來。

二是采購人主體意識不斷得到強化。隨著“簡政放權”工作的不斷推進，法治文化由嚴管采購人向還權于采購人轉化。采購人對采購活動負有主體責任，對采購需求、采購實施計劃等內容的合法性、合規性、合理性負責。按照《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕76號），要加強對采購人在項目履約驗收環節信用情況的監督，依法處理采購人在政府采購活動中的違法違規失信行為。

三是政府采購秉承的行政謙抑屬性正逐漸融入政府采購法治文化之中。按照財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）要求，各地區、各部門制定涉及市場主體的政府采購制度辦法，要嚴格執行公平競爭審查制度，充分聽取市場主體和相關行業協會商會意見，避免具有排除、限制競爭的政策效果。國家發改委在《關于建立健全企業家參與涉企政策制定機制的實施意見》（發改體改〔2019〕1494號）中，也要求編制和制定招標投標、政府采購等對企業切身利益或者權利義務有重大影響、影響企業生產經營的專項政策，起草部門應充分聽取企業家的意見建議。這些規范性文件的實施，都要求相關部門，多傾聽市場主體的聲音，更好地保護市場各類主體的權益。

政府采購法治文化建設的未來發展依然可期

有人以為，只要政府采購法律制度建設到位，法治文化建設則無足輕重。筆者認為，這種態度是要不得的，應高度重視政府采購文化建設的作用。例如，2022年6月，法國航空兩名飛行員竟然嚴重違反安全規程，在客機爬升過程中打架。事后，法國航空事故調查處（BEA）在發布的調查報告中，明確批評了法國航空公司的飛行員已然形成了一種不遵守安全規程的文化，并列舉了其他三起飛行員不遵守安全程序的事故。由此可見，法律制度的完善，并不能直接作用于相關人員的內心，只有政府采購文化建設到位了，才能讓健康的政府采購理念真正深入人心。

那么，具體該怎么做？一是適應廉政文化向廉潔文化發展的趨勢，進一步筑牢政府采購領域“不想腐”的思想防線。2009年12月，中央紀委、中央宣傳部、文化部等六部委聯合發布了《關于加強廉政文化建設的意見》。2022年2月，中央辦公廳印發了《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》。不難看出，提法由廉政文化變為廉潔文化，內涵更加豐富。廉政主要指廉潔從政，關注點還停留在行使公權力的人員身上。而廉潔則是清廉潔白的意思，不僅關注公職人員，還聚焦包括企業員工的廉潔守職、社會公眾的家風家教等整個社會的廉潔環境的養成。從政府采購法治文化建設的角度來看，進一步體現廉潔的文化屬性，不僅要求采購人要清廉從政，也要抓好包括政府采購社會代理機構、供應商、評審專家等不同群體的廉潔參與政府采購問題，實現從“不敢腐”“不能腐”到思想上的堅決“不想腐”，形成“吏潔于上，俗移于下”的局面。

二是加大對政府采購項目本質的理念教育。當下采購人中普遍存在一種慣性思維，就是認為只要按法定程序完成了政府采購，就是一次成功的采購。這導致部分采購人在選用采購代理機構時只關注其市場份額，但代理機構的市場份額并不完全同其專業度相匹配。操作一次較為成功的政府采購活動，不僅要在時效、競爭充分性等方面進行充分考量，還要從需求管理、績效考核等多個維度進行審視。類似這樣的政府采購理念性問題還有很多，需要在政府采購法治文化建設中得到進一步明確與宣貫。

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