入世10年，中國政府采購加速前行

【入世10年專題】

編者按：2001年12月11日，中國正式成為世界貿易組織成員。10年來，中國創造了經濟增長和對外貿易增長的奇跡。為適應國際經濟一體化要求，中國的政府采購制度在這10年間取得了哪些進步？為應對入世后面臨的挑戰，政府采購如何發揮宏觀調控經濟的作用？在反對貿易保護主義的同時，如何在經濟全球化過程中保護好本國權益？為此，本報特別推出“入世10年”專題，敬請關注。

入世10年，中國政府采購加速前行

1、政府采購制度化建設漸成體系

本報記者 趙輝 田冬梅

2001年，中國在加入世界貿易組織時承諾，中國有意成為WTO《政府采購協定》(GPA)的締約方，在條件成熟時開放本國的政府采購市場，并盡快啟動加入談判。作為《政府采購法》起草工作小組成員，中國人民大學法學院教授劉俊海在接受記者采訪時表示，這份承諾在一定程度上成為《政府采購法》起草、出臺和建立健全我國政府采購制度的助推器。如果沒有當初入世的這份承諾，我國的政府采購制度及其法律法規的建立可能還需要一個較長的時間。

我國政府采購立法一方面基于市場經濟改革的發展需要以及廉政建設要求，另一方面在國際貿易一體化的背景下，為應對加入WTO后面臨的挑戰，也必須建立起與國際慣例接軌的有關法律。南開大學法學院教授何紅鋒表示，促使本國政府采購制度化是推動我國《政府采購法》最終在2002年通過的重要原因。

 “我國加入WTO，很大程度上可以說是政府入世，這對我國的法制統一提出了要求。這10年是我國建設法治國家、依法治國日漸清晰的10年，而無論是政府采購制度的健全還是政府采購實踐層面的推行都離不開法的保障。”劉俊海告訴記者，早在1999年啟動《政府采購法》的起草工作時，就已經對入世做了相關的前瞻性考量，將WTO的基本原則如公平貿易原則、透明度原則等運用于這部法律中。如采購方式的排序，公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源的排列，就是為了鼓勵政府采購要實現最大程度上的公開。

入世10年，我國政府采購制度化建設在《政府采購法》的頒布、實施以及統領下漸成體系，初步構建起以《政府采購法》為核心，由政府采購法律、法規、規章和規范性文件共同組成的多層次、相互銜接協調的政府采購法律制度體系，使政府采購工作有了基本的法律依據，政府采購制度管理逐步走向成熟，政府采購規范執行的基礎更加牢固。此外，何紅鋒還表示，在入世前，我國有些爭議是以行政機關的決定為最終結果，但入世后建立起來的政府采購制度，給相關主體，特別是供應商，提供了尋求司法審查的救濟渠道，即可以通過一系列的法律途徑尋求公平的機會。

2、政府采購市場基本形成

“入世”推動中國經濟和社會發生了巨大變化。“加入WTO，實質上就是加入市場經濟的全球化進程。中國的市場經濟改革是涉及到經濟、政治、社會等各方面、全方位的系統性變革。在市場經濟條件下，正確地處理好政府部門與市場部門之間的關系是政府有序、有效運行和履行職能之關鍵所在。政府采購制度恰恰是政府在市場經濟條件下，如何有效處理政府部門與市場部門關系的一個重要舉措。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新在接受記者采訪時表示，入世改革最重要的是市場化改革，政府采購制度正是改革的重要組成部分。

在加入WTO前，中國的政府采購尚有許多依靠非市場因素進行的情況，政府采購的過程是怎樣的，是如何開始，如何結束等情況外界并不清楚。回顧入世10年的發展，何紅鋒認為，目前中國政府采購市場化基本完成，供應商公平公開的競爭市場基本形成。政府在對待供應商時，通過立法提出的“機會均等”為供應商提供公正的待遇，所有供應商都有機會為各級部門提供服務，沒有貿易和流通上的限制。“供應商公平競爭市場的形成，使得政府采購在最大限度的降低采購成本、提升企業活力的同時，也在一定程度上推動政府交易市場有序化、公平化和透明化，形成相對規范的采購競爭市場。”何紅鋒強調道。

劉俊海也認為，中國加入WTO這一市場經濟俱樂部，更堅定了我國建立健全市場經濟體制的信心。市場經濟最主要的要求就是將政府的裁判員與企業的運動員角色徹底分開，雙方是平等的主體。同時也必然要求政府宏觀調控的行政手段變為經濟手段，即要求通過市場的手段、按照市場公平競爭準則去滿足政府的需求，將政府的各類支出與市場行為接軌，增強透明度。

然而入世以后，開放程度的日益擴大對我國政府采購結構和來源都已經產生了較大的影響。國家行政學院經濟學教研部教授許中正在談及入世10年中國財政政策的重大變革時表示，作為重要的“非關稅貿易壁壘”，政府采購一直是各國保護和促進本國產業發展的重要手段，也是被WTO認可的。目前中國還沒有加入GPA，但中國政府在執行采購的時候早已開始探索公平合理的政府采購方式。實際上，近年來國內政府產品采購中外資品牌的比重較大，比如在軟件和信息服務、汽車等交通工具等產品的采購過程中，大量份額被外資產品壟斷。這無形中給國內企業增加了壓力。

對外經濟貿易大學中國WTO研究院副院長屠新泉分析表示，入世后我國對外資的開放程度比較大，比如相同的產品，由于過去進口產品價格高，我們會買國產貨，但如今有了外資企業這種替代性的生產，外資企業和內資企業生產的商品價格基本沒有太大區別，這樣采購的對外開放程度就比較高。“雖然沒有加入GPA，但加入WTO已經使政府采購的開放度得到了很大的提高。”他同時表示，政府采購國內貨物是天性，非制度問題，例如歐盟今年出臺的相關報告就表示，就近采購是一個普遍存在的問題。中國應深入研究其他國家政府采購實際開放的程度。對此，劉俊海認為，一方面我們有著優先采購國貨的規定；另一方面我們又以采購外資品牌為主，我們實際上是“花錢不討好”。因此，他認為，在入世開放的過程中，我們也應該要讓國外的政府采購學者、官員以及供應商來真正了解我國政府采購的市場。

在這10年中，中國的政府采購市場實現了從無到有，從小到大的發展，其功能亦不斷擴展、延伸，并不斷適應市場經濟發展的要求和政府有效行政的需要。羌建新分析說，入世后，外資企業大量進入中國，一方面創造了大量就業機會，促進了中國工業化進程；另一方面，資本總是具有逐利性，引進外資也帶來了一些爭論。比如，經過多年的發展，中國還處于“微笑曲線”的底端等。正因如此，我們要推動自主創新，推進經濟結構轉型，這是我國的重大戰略。此外，入世10年，中國在世界經濟中所扮演的角色也發生了重要變化，我們在注重貿易規模的同時應更加重視貿易質量的提高。也就是說，外部環境發生了變化，我們需要找到新的貿易增長點、新的經濟增長點。“一個國家要通過創新形成核心競爭力，逐漸走向‘微笑曲線’的高端，這當然也需要政府政策包括政府采購政策的支持。但在政策的設計上，要遵循WTO的國民待遇、非歧視原則。”

3、政采“入世”挑戰制度改革

今年，81歲的屠呦呦因發現治療抗瘧病藥物青蒿素站上了美國紐約拉斯克獎的領獎臺。據統計，全球90%以上的青蒿素種植和提取都在中國，然而發明它的中國并沒有站到青蒿素產業鏈的高端。業內人士分析，國際組織和非洲國家的政府采購占了全球青蒿素制劑消費市場七成以上的比重，瑞士諾華公司在40多個國家注冊了這種藥，并且進入了聯合國的官方藥品目錄，從而確立了其在全球抗瘧藥市場中的霸主地位，大多數中國企業淪為跨國制藥巨頭的原材料提供者。何紅鋒表示，盡管藥品的政府采購尚不在GPA出價范疇之內，但總體來講，還是希望中國能盡早加入GPA，就像當年加入WTO一樣，利大于弊。

2007年中國啟動加入GPA的首輪談判。2010年7月，中國再次提交了調整后的清單，新增加了15個國務院部委管理的國家局。今年年底，我國將提交一份包含地方實體在內的第3次出價清單。加入GPA，意味著我國的政府采購市場進一步開放。從推動貿易自由化的角度出發，加入GPA將更有利于國內企業的發展和走出去。屠新泉表示，汽車、保險、銀行等行業在入世這10年的發展足以證明這一點。他同時認為，在這一過程中，更關鍵的不是市場開放的問題，而是制度調整的問題。對中國自身而言，政府采購的制度改革也很迫切，對政府采購制度的改革不僅可以防止貪污腐敗，還有助于提高政府公信力。政府采購規范的是政府自己，而GPA的主要原則透明度就是政府采購最基本的要求，政府需要接受公眾的監督和司法監督，這和建立政府采購制度的初衷是一致的。

“我認為，國外一方面看到中國巨大的市場，更重要的在于促使中國以一種可預期的方式進一步融入全球市場化體系，當然同時中國的市場經濟自身也存在著進一步發展、完善的內在要求，這也是一個考試。”羌建新表示，在開放政府采購市場后，可能會對宏觀經濟調控產生一些不確定因素，開放經濟的調節要考慮外部的溢出效應。

“政府采購市場的開放是雙向的，一方面我們要出價，但也要討價還價。談判的過程本身就是雙方的博弈。”劉俊海認為，在價格博弈的過程中我們也要做好推動GPA談判的準備工作，如如何將GPA的國際義務轉化為國內的法律法規，這就涉及到修改《政府采購法》的問題。何紅鋒表示，工程采購將是GPA談判的難點，也對我國“兩法并存”的現狀及其政府采購法律的體系化提出了挑戰。

據悉，目前GPA參加方正在對GPA部分內容進行重新談判，決定升級現有的協定。世界貿易組織總干事拉米近日表示，目前談判仍在進行中，美國、歐盟、日本和加拿大是這一過程的主要支柱，他們決定要加大其公共采購市場對對方的開放程度，為GPA參加方的企業創造更多的市場準入機會，升級協議后的收益將高達800億美元至1000億美元。他認為，這對中國非常關鍵，因為這將是中國加入GPA后需要遵守的準則。據媒體報道，目前GPA在新的談判中遇到了一些障礙。有貿易官員透露，歐盟和日本在鐵路和城市交通部門的爭執以及美國優待小公司的計劃都拖累了談判的進行。

12月15日至17日，WTO將在日內瓦召開部長級會議。屆時，美國、歐盟等推動升級現有政府采購協定的談判將成為熱點。專家建議，中國應密切關注重新談判的結果及相關變化趨勢。

【精彩觀點】

劉俊海：對我國加入GPA談判的3點建議

中國人民大學法學院教授 劉俊海

對于我國加入GPA談判的建議：一是希望更多地聽取供應商的意見。通過供應商可以更多地了解中國要求開放的外國市場是否存在、我們的企業在這一市場中是否有競爭力等，摸清外國市場的實際情況并有效掌握中國企業在行業及領域中的競爭力，讓談判更有的放矢。二是聽取社會公眾的意見。通過征求公眾意見的法律程序不僅可以體現GPA是一個開放、民主、透明的締約，更能夠實現政府部門的自我保護，在談判過程中可以借助公眾的意見有效地應對國外提出的不合理要求。通過群策群力的方式，提高締約的質量。三是應該對《政府采購法》實行以來在實踐環節反映出的諸多問題、難點、制度設計的盲點尤其是在國外企業參與競爭的行業暴露出的問題進行梳理和完善，減少在加入GPA后國內制度方面存在的被動性。同時，也要將中國《政府采購法》以及地方性法規、規章中先進的內容向其他締約國推廣，實現政府采購法律制度上的互通。（田冬梅）

何紅鋒：政府采購制度發展更趨理性

南開大學法學院教授何紅鋒

加入WTO后，中國政府采購的相關政策開始引起國外關注，如自主創新政策。國際上公認的政府采購的國貨原則，不是以企業的出資方為標準的。一般情況下，所謂國貨，是以生產國為標準，外商投資企業在中國生產的產品，也是國貨。目前我國進口產品審批制度也是如此掌握的。財政部于2011年6月23日宣布，停止執行《自主創新產品政府采購預算管理辦法》等3個文件。同時科技部也出面表態：“中國的自主創新政策從未打算實施差別待遇。”自主創新政策的變化，反映了外國對我國政府采購制度的關注，也體現了我國政府采購制度朝著更理性的方向發展。（田冬梅）

屠新泉：政府采購國際趨勢值得關注

對外經濟貿易大學中國WTO研究院副院長屠新泉

政府采購議題在WTO框架下越來越受重視，體現在WTO規則對政府采購規范也越來越嚴格，管轄范圍越來越寬，對開放度和透明度要求越來越高。目前，政府采購普遍被當成一個貿易談判的話題，不管是WTO，還是自由貿易協定（FTA），還是美國提出的《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》（ＴＰＰ）都把政府采購視為重要議題，這些變化值得關注。從目前來看，GPA各參加方正考慮如何促進政府采購市場一體化的效果，其中在FTA里已經做的嘗試，比如一些制度安排將被轉移到WTO里進行多邊化改進，因此，我們要關注變化的趨勢和方向。無論對我國目前加入GPA的談判還是對自身政府采購改革，和國際接軌都是必然趨勢。我們如何能夠接軌得更順利，要和發展趨勢相適應，在談判的過程中要時刻關注這種新規則的改變，能提前做的就要提前去做。（趙輝）

羌建新：經濟入世推動中國政府改革

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新

盡管政府采購制度和政府職能轉變、政府行政方式的轉變息息相關，但由于政府自身改革的滯后，政府采購的實踐也不盡如人意。從經濟學角度來看，政府采購是交易行為，這意味著交易雙方應是平等的，政府應該首先自覺承擔起自己的責任。中國入世，實際上改革最多的還是中國政府，入世實際上成為了一種倒逼的改革機制。加入GPA，又引入了一個新的外部約束機制，即對政府購買的行為引入了規則性非常強的約束機制，規范政府采購行為，推動國內政府采購制度改革乃至政府改革。透明和公開是一個最基本的前提，這不僅僅是對政府采購改革的要求，也是對政府改革的要求。（趙輝）