【2011年會特刊】汪玉凱：轉變政府職能與公共服務改革

汪玉凱：中國行政體制改革研究會副會長，國家行政學院教授。

重要提案：提出要把省直管縣放在未來我國城鄉一體化大戰略中來觀察。

政府采購被推到風口浪尖，這是一個表象，后面所反映的是公眾和政府的關系。

政府采購是現代政府管理的一項重要制度。但是在中國，我們實施的時間還比較短，政府采購法制化和制度化也正在逐步建立。因此，政府采購仍是社會關注度非常高的熱點。政府采購被推到風口浪尖，這是一個表象，后面所反映的是公眾和政府的關系。所以在從事政府采購這項工作的時候，應該從更廣闊的視野來看待政府采購。

下面，我從三個觀點入手，闡述轉變政府職能與公共服務改革。

觀點一：改革進入戰略轉折期的雙重壓力

中國經過30年的改革開放以后，改革進入戰略轉折期，這有兩個重要標志，第一個是改革的重心正在發生轉移，第二個需要重構改革的共識。具體來講，可以從兩個方面來闡述這個觀點。一是改革的外部環境發生重大的變化，特別是轉變發展方式、調整經濟結構，給政府管理帶來了非常大的壓力。二是政府自身存在著的一些深層次問題沒有解決好，公眾不信任，對我們形成了很大的壓力。在發展方式轉變和經濟結構調整這方面，我認為目前面臨四個突出問題。

一是從改革初期形成的低成本出口戰略難以為繼。總是過渡依賴出口的經濟發展道路不是我們主動選擇的，而是被動接受的。我們的廉價產品走向歐美發達國家，給這些國家老百姓帶來實惠。但現實的問題是，我們的環境在惡化、資源在透支，社會保障落后，這是不可持續的。

二是低端產業主導的經濟結構難以為繼。盡管中國是世界制造中心，但只是低端制造中心，高端制造仍然被美國、日本、德國所壟斷。我們消耗了大量的能源、透支了大量的資源，卻沒有自己的品牌、專利和核心技術。如果一個國家不能在世界產業的高端擁有話語權，只能成為經濟大國，永遠不能成為強國。

三是資源的使用方式難以為繼。即使我們把經濟搞上去了，但是環境污染了，空氣質量變壞了，老百姓每天面對不安全的食物、水、地溝油，會有幸福感嗎？現代化還有意義嗎？所以，傳統的利用資源的方式到今天已經不能再持續了。

四是勞動在收入分配當中的占比持續下降，以及嚴重的收入分配引發的社會問題，使社會穩定的大局難以為繼。

觀點二：建設服務型政府與轉變政府職能

從政府自身的問題來看，存在著一些一直沒有解決好的深層次問題，這引發了公眾不信任，也對政府管理形成壓力，這包括政府采購方面反映出的問題。這些問題從中央到地方，大體有三個共性問題。

第一，政府機構設置的橫向和縱向結構都不盡合理。從橫向結構來看，管理經濟事物部門設置過多，分工過細，導致多層管理。從縱向結構來看，行政層級過多，中央、省、市、縣、鄉5級政府，行政成本很高。為什么在中央層面上要把政府采購的這些機構和財政部的決策機構分開？財政部門制定政策、政府采購中心執行政策，決策權和執行權分開，這是一種需要調整的思路。

第二，從政府管理運行本身來看有四個深層次問題一直沒有解決好。一是政府職能轉變滯后。1988年就提出政府職能改革的目標，到現在20多年，這個工作依然困擾著政府。二是政府自身改革明顯滯后。比如說三公消費，社會有很多議論。公車改革從8年前就開始探索，到現在基本上沒有破題。雖然出現了杭州模式等，但沒有真正形成氣候。從這方面看，我認為改革的潛力還很大。

第三，行政審批有待完善。比如說公共工程采購存在的問題就不少，程序不規范，有的招標流于形式。

許多政府部門的工作人員都曾為社會經濟發展做過貢獻，但當權力大到靠人性難以抵御的時候，誰都有可能走向反面。所以，我認為政府采購受到非議，最主要的就是要保證招標的公開、公平、公正，不要受權力左右。如果這一點能做到，至少在公共消費領域中，不僅能節省財政資金，還可以保護干部。如果能夠把好關，那么，整個體制和機制的運行將會非常順利。

第四，社會關系公共服務職能薄弱。過去，我們把精力更多地放在經濟建設及社會管理上，公共服務方面欠賬很多，社會管理和公共服務職能相對薄弱。直到2003年以后才深刻地意識到這一問題，開始管理、建設，也開始高度關注政府公共服務，提升基本公共服務。不過這也說明，政府運行的深層次問題沒有解決好。

所以說，在建立服務型政府、法制政府、責任政府和廉潔政府的過程中，我認為最本質的就是服務型政府的建立。服務型政府就是一個法制政府，也就是對社會承擔責任的政府，當然也是廉潔高效的政府。政府要轉型，就要從政策制定上入手，主要是三個方向的轉變：從管理型政府向服務型政府轉變、從有經濟建設政府向公共治理型政府轉變、從手工作業的政府向建立信息網絡的政府轉變。與此同時，我們要強化社會管理和公共服務職能。在思考這個問題的時候要有一個大的思路，那就是逐步從過多地干預經濟中退出來，把精力放在社會管理和公共服務上來。

觀點三：公共服務改革與基本公共服務均等化

對公共服務進行大刀闊斧的改革，這與我們在公共服務領域面臨的問題有直接的關系。就公共服務本身來講，我們現在大致面臨這么幾個比較突出的問題。

首先就是政府在公共服務領域的投入明顯不足。跟民生關聯度較高的醫療、教育、社保、就業服務和住房這五方面，我們的整體投入占比都是比較低的。其次是中國人力發展指數不斷在上升，我們正在由中等發展國家向高等人力發展國家轉變，這也深刻影響到社會的公共服務需求。再其次是體制機制不完善和提供基本公共服務手段還相對比較落后。我們提供公共服務成本相對較高，所以要大刀闊斧地改革事業單位。

對于推進基本公共服務均等化，一是要強化政府責任。政府在推動基本公共服務均等化和基本公共服務變革中，扮演著很重要的角色。政府公共政策制定要公平和公正，這是最重要的。很多機構在實行服務均等化過程中，要考慮如何制定公平和公正的政策，而且還要完善公共財政制度，加強公共服務能力建設，建立政府機構公共服務的需要評價體系，提高公共服務的提供水平，這是強化政府在公共服務中的責任。二是要建立城鄉統一的公共服務制度，加強建立覆蓋農村的公共服務制度的建設。三是要統籌解決農民工的基本公共服務問題。

關于基本公共服務相關的法律法規體系建設。目前，在完善和建立基本公共服務及其法律、法規方面，我們做了很多的努力。從政府采購來講，制定了《政府采購法》及其相關的配套法律法規。但是就整體來講，我國目前圍繞著基本公共服務方面的法律還不是很完善，檔次也不夠高。特別是在一些重要領域，目前還沒有完全理順關系。比如說社會組織，這是近幾年出現的一個新群體。社會組織可以叫民間組織，也可以叫分類組織，也可以叫NGO（非政府組織）。這些組織正在大量地發展起來，并開始在社會管理等方面扮演重要的角色，提供很多服務。但是，目前在這方面的法律相對是比較少的，而且都是條例，沒有一部法律。相對于制度成熟國家對社會組織的管理，我們在法律建設上還是比較欠缺的。另一方面，從國家公共財政本身來講，我認為也需要從法律上來完善，將公共財政納入法制化軌道。目前從國家的層面上來看，財政體制也面臨著非常大的改革壓力。實行分稅制以后，盡管我們一再修訂財稅制度，但是常規性的轉移支付不夠，專項性的轉移支付偏多。當然，在政府采購方面，我覺得應該通過更多的研討得到更多的思路。