探索構建政府應急采購制度

【聚焦應急采購】

編者按：《“十四五”國家應急體系規劃》《“十四五”應急物資保障規劃》等文件的相繼發布，標志著我國應急管理體系建設工作正在不斷加快，而應急采購作為國家應急管理體系的一項重要內容，受到多方關注。為此，本報理論版特開設專欄，邀請業內人士對此進行探討，以饗讀者。

探索構建政府應急采購制度

■ 楊彬權 黃世偉

應急采購在新冠疫情期間一直是政采圈熱議的焦點。如何避免政府應急采購活動的低效與無序？在政府應急采購制度的微觀構建中應關注哪些核心內容？這些問題亟須我們去探索、解答。本文試圖分析當前我國政府應急采購制度存在的不足之處，探索政府應急采購制度應該具備的重要內容，以期為我國政府應急采購制度的建立健全添磚加瓦。

當前政府應急采購制度存在的不足之處

一是缺少具體的采購方式與程序指引?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）將因不可抗力事件或涉及搶險救災而實施的政府應急采購排除于政府采購方式和程序的適用范圍之外。加上《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）對應急物資的保障主要集中于日常儲備，而非突發事件發生后應急物資的采購活動。為緩解疫情防控的實際需求，財政部曾印發《關于疫情防控采購便利化的通知》，建立了應急采購的“綠色通道”，但該文件并未規定應急采購的具體采購方式與程序，導致在實踐中還存在著令一線采購人員無所適從的問題。

二是政府應急采購的啟動與終止條件模糊。政府應急采購的啟動與終止條件，即應急采購與常規采購之間的轉換標準問題，關乎公民權利的保障，以及防止公權力的濫用，因此顯得格外重要。筆者對我國政府采購及突發事件應對的法律法規進行了梳理，發現目前啟動（或終止）政府應急采購的形式標準比較模糊，且啟動（或終止）政府應急采購的實質性標準通常規定為突發事件的發生（或結束），由此陷入了標準僵化的困局，無法適應動態的社會實際。

三是現行政府采購救濟機制的排斥。政府應急采購與常規政府采購最大的區別，在于采購方式與程序的簡化。再進一步講，兩者對靈活性的追求程度不同，由此引發了效率與公平的價值矛盾，此時便需要設置政府應急采購救濟機制來平衡效率與公平。但遺憾的是，根據《政府采購法》第八十五條規定，政府應急采購不適用該法。從文義解釋的角度來看，這意味著政府應急采購的供應商無法就采購活動向采購人提出質疑，或向政府采購監督管理部門提出投訴。換言之，政府應急采購救濟機制被排除在政府采購救濟機制適用范圍之外。

政府應急采購制度應具備的重要內容

筆者認為，應對突發事件，必須在短時間內有效地實施相對穩定的策略和方法，而不能放任采購主體各行其是。因此，有必要通過預先構建應急采購行為體系，為即將到來或已經到來的突發事件提供行為指引，依靠法的權威性以及其背后的國家權力，確保采購主體按照這些策略和方法行事。換言之，應總結以往處置突發事件的經驗、制度，并結合一系列創新性應急規范，對其加以完善，構建理性與經驗并融、機制與體制并行的應急采購制度體系，最大限度地緩解突發事件的不確定性與法律規范的確定性之間存在的矛盾。筆者建議，在政府應急采購制度的微觀構建中應關注以下三方面內容。

——政府應急采購的方式。

雖然政府應急采購要以效率為主要價值目標，但仍應遵循公平競爭、公開透明的政府采購原則。政府應急采購方式應沿用《政府采購法》規定的采購方式，以公開招標等競爭性采購方式為主，審慎使用非競爭性采購方式。

一是縮短公開招標的期限。在應急需求下，建議借鑒《歐盟委員會關于與COVID—19疫情相關的緊急情況下使用公共采購框架的指南》，以縮短招標時限，提升供給效率。結合我國《政府采購法》的現有規定，可以在緊急情況下，將公開招標的期限由不得少于20日改為不得少于10日。

二是有條件地適用非競爭性采購方式。只有在競爭性采購方式無法符合實際應急需求時，即在采用縮短時限的方式依然無法滿足實際應急需求的情況下，再考慮采用非競爭性采購方式。換言之，若選擇非競爭性采購方式，須滿足不可抗力事件的要求。

三是鼓勵地方政府創新應急采購方式。各地基于屬地管理原則，承擔應對處置本地區突發事件的重要職責。因此，中央財政部門可以授權地方政府及財政部門在其授權范圍內，堅持效率原則和合理價格原則，因地制宜地創新采購方式。

——政府應急采購的啟動、終止要件。

政府應急采購的啟動與終止要件需得到進一步明確，包括主體要件、實質要件及形式要件。

關于主體要件。根據現有法律規范、實踐操作以及理論研究，由財政部門依照法定職權啟動應急采購。在主體要件的認定上，還需結合應對處置突發事件所遵循的屬地管理、分級管理原則以及我國財政預算分級管理制度。因此，筆者建議，可以將啟動或終止應急采購的職權根據突發事件的影響范圍分散授權地方財政部門。當面對重大級別的非常規突發事件時，再由中央財政部門依照法定職權啟動或終止政府應急采購。

關于實質要件。因為突發事件有等級之分，較輕等級的突發事件沒有開展應急采購活動的必要，所以突發事件的出現不必然地引發應急采購活動。換言之，是否啟動政府應急采購，需要結合突發事件的實際影響來綜合判斷。結合《突發事件應對法》的分級管理原則，可以將啟動應急采購活動的實質要件量化體現在重大級別以上的突發事件的分類管理上。

關于形式要件。我國應急管理的實踐操作對啟動應急采購的形式要件是統一的，均由財政部門在突發事件發生后下發授權文件，允許各采購主體開展應急采購活動。為保證政府應急采購活動運行的整體性、連續性，建議以財政部門印發的關于終止應急采購授權的文件作為結束政府應急采購活動的標志。

需要注意的是，不應將應急采購權一刀切地全部收回，可以考慮將開展應急采購的權力轉由省級財政部門，且在必要時，由市縣級財政部門向省級財政部門申請啟動應急采購，最后根據突發事件的發展情況來判斷是否停止授權。

——政府應急采購救濟機制的要點。

筆者認為，圍繞政府采購質疑投訴機制，在構建政府應急采購權利救濟機制時應注重以下要點：一是適當擴大救濟主體范圍。在政府應急采購活動中，由于行政權力的相對集中，合法權益最易受到損害的是潛在供應商而非投標供應商，因而在政府應急采購救濟機制的構建思路中，需要重視潛在供應商這類群體，將其納入救濟主體的范圍之中。

二是審慎適用暫停采購制度。不同于常規政府采購活動，應急采購活動帶有明顯的公共利益目的，因此，在政府應急采購活動中，要以處置應對突發事件、保障公民生命健康安全等公共利益為重要判斷標準；對于財政使用效益等公共利益以及私人利益，應當在事前或事后階段予以保障，而不能通過事中的暫停采購活動來保護相關利益，除非采購方式或程序嚴重違法。

三是明確應急采購協議的法律性質。筆者將最高人民法院在《關于審理行政協議案件若干問題的規定》中對行政協議的具體概念與財政部在《對十三屆全國人大三次會議第10154號建議的答復》中關于政府應急采購的概念加以比較，發現政府應急采購協議在目的、主體、意思和內容等方面與行政協議的內涵相一致，屬于行政協議的范疇。換言之，政府應急采購協議可以適用法定的行政協議救濟渠道。

（作者單位均為西北政法大學行政法學院）

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