中標候選人和中標人的數量之爭

【實務探討】

中標候選人和中標人的數量之爭

■ 李瑩

在政府采購活動中，選擇3名中標候選供應商，并確定中標候選排名第一的供應商作為中標人，這一規則早已刻在從業人員思維習慣中。然而，如果采購人需要確定1名或4名以上的中標候選人，進而選擇兩名以上的中標人，可行嗎？這樣做是否違反政府采購法律法規規定？帶著這些疑問，筆者嘗試從法規和經驗中尋找答案。

問題一

中標候選人只能選擇1名嗎？

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）關于中標候選人的描述內容，引出了一個觀點：法律法規確定的中標候選人，只能為1名。《政府采購法實施條例》第三十四條規定：“政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且投標報價最低的供應商為中標候選人的評標方法。綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法。”根據上述條款，有觀點認為，“最”這個字針對的對象應當是唯一的，因此，法規規定的中標候選人也只能是1名，即報價或得分排名第一的供應商。

筆者認為，姑且不議漢語詞典解釋并未稱“最”即“唯一”，就“唯一”本身，也不僅代表是單一的個體，也可以是一群、一部分、一批……

在采購實踐中，存在中標供應商拒絕與采購人簽訂合同、質疑答復或投訴事項導致中標結果改變、重新評審改變評標結果、中標供應商放棄中標等情形，《政府采購法實施條例》《政府采購質疑和投訴辦法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》均對此作出相應規定，即“可以從評審報告推薦的中標候選人名單中，排序確定下一候選人”。如果僅選擇1名中標候選人（即相當于中標人），當出現上述情形時，采購人便不存在另行選擇機會，項目宣告失敗。

綜上所述，只選擇1名中標候選供應商絕非法規條款本意。在規則范圍內的多家供應商，均可作為政府采購項目中標候選人，這并不違背《政府采購法實施條例》第三十四條所規定的內容。

問題二

中標候選人可以選擇3名以上嗎？

相比《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第五十三條對中標候選人數量作出的詳細規定，即“中標候選人應當不超過3個，并標明排序”，現行政府采購法律法規對中標候選人（公開招標方式）的數量沒有作出明確限制。原《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號令）第五十四條規定“中標候選供應商數量應當根據采購需要確定”的內容也在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）中被刪除。

因此，無論規定多少名中標候選人，均沒有違反政府采購法律法規的規定。

采購人應當結合項目特點和實際需要，一方面，要考慮項目中標結果確定后出現的特殊情況（結果改變另行確定中標人）；另一方面，要考慮多個中標候選人的實際意義，畢竟在實踐中出現前三名中標候選人均有問題，采購人順排選擇第四名供應商的可能性較小，且選擇靠后的中標候選供應商本身對于采購人就有諸多不利因素，如，價格較高，不一定能完全滿足需求等。

之所以將中標候選供應商數量習慣性確定為3，筆者認為，這與供應商不滿足3家導致廢標等規定有很大關系。另外，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第三十五條、第四十八條也有要求“談判小組（詢價小組）應當按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人”。

問題三

中標人只能選擇1名嗎？

關于中標人的數量，《招標投標法實施條例》第五十五條明確規定：“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人。”顯然，中標人只能有1名。

雖然政府采購相關法律法規沒有對“中標人”有明確定義，但根據《政府采購法實施條例》、87號令在相應條款中提及的“按順序確定中標供應商”，“采購人在收到評標報告5個工作日內未按評標報告推薦的中標候選人順序確定中標人，又不能說明合法理由的，視同按評標報告推薦的順序確定排名第一的中標候選人為中標人”等內容推斷，政府采購項目中標人，也應當是順序排名第一的中標候選人。

在實踐中，存在少數“采購人需要兩家以上供應商一起履行同一合同”的特殊情況，原因包括項目需要進行效果比較、項目進度要求一家供應商無法履行等，故采購人將項目預算進行分配來選擇兩名中標人，如第一名供應商的中標合同金額占項目預算的60%，第二名供應商中標合同金額占項目預算的40%，這種做法雖已將結果明確到具體供應商，不存在類似備選庫、資格庫的二次選擇問題，但除了缺乏法律法規支持外，還有些風險和困惑無法得以解釋，比如，假設剛好3家投標供應商，就選擇了兩名中標人，是否公平合理？選擇兩名中標人，專家是否需要推薦6名中標候選人？又比如，第一中標人出現不能履約而依序順延時，又如何順延才合理恰當？

綜上所述，無論從法律法規出發，還是從實踐的角度思考，政府采購針對同一項目或合同項，都只能選擇1名中標人。

問題四

需要多個中標人怎么辦？

如何解決實踐中同一項目或合同項需要多個中標人的情況？

其一，框架協議采購方式為不能確定采購量且需要多家供應商提供產品的特殊項目提供了一種選擇，但需要注意其適用條件，也并非需要多家供應商的項目都可以使用框架協議采購方式實施采購。

其二，通過合理設置采購量確定的產品包（分包）可解決需要多家中標人情況。

框架協議采購雖是法定采購方式，但財政部門更傾向于鼓勵采購人選擇其他方式實施采購。2021年，財政部辦公廳《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》規定：“對于確需多家供應商承擔的采購項目，要指導采購人在明確服務標準和定價原則等采購需求的前提下，根據業務性質、服務區域等要素，合理設置采購項目包，通過競爭擇優，將相應采購業務明確到具體供應商。”

在實踐中，在采購預算、采購需求都明確的情況下，通過分包方式可實現確定多個中標人的采購意圖，如，“第一名供應商中標的合同金額占項目預算的60%，第二名供應商中標的合同金額占項目預算的40%”的目標計劃，就分為兩個不同采購預算的產品包，每個包確定1名中標供應商。采購文件還可通過“兼投不兼中”的設置，規避“采用同樣評分標準，同一供應商中標所有產品包”的可能。

“兼投不兼中”是否違反政府采購相關規定？有關部門的官網曾就此作出答復，稱“采購人、代理機構可在采購文件中對‘兼投不兼中’作出約定，但每一采購包的合格投標人不得少于3家”。因此，在采購文件中約定每個包選擇不同的中標人，如，A供應商同時在01包和02包的排名均為第一名，則A供應商被確定為01包的中標候選人，02包則確定排名第二名的投標人為中標候選人，以次類推。類似條款均被認可。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

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