撥開采購文件論證與采購需求論證間的“迷霧”

撥開采購文件論證與采購需求論證間的“迷霧”

■ 何卓瑜 羅向陽

在目前的政府采購法律體系中，很多采購環節都需要進行專家論證，例如單一來源采購方式論證、進口產品采購論證、公開招標轉其他采購方式論證、采購需求論證、采購文件論證等。

各類論證的內容、側重點有所不同。比如：單一來源采購方式論證主要是圍繞采購的唯一性出具論證意見，從而論證是否適用單一來源采購方式；進口產品論證則是圍繞采購進口產品的必要性進行論證；公開招標轉競爭性談判論證，則需要對采購文件是否存在不合理條款進行論證。

采購文件論證和采購需求論證在論證目標、論證組織方式、論證程序等方面具有相同之處，但在論證內容上卻存在區別。本文主要圍繞這兩種論證類型的關聯以及兩者現存的問題進行探討，并提出相關建議。

采購文件論證與采購需求論證的關聯

采購文件論證的發展。與采購需求論證相比，采購文件論證的起源更早。在《中華人民共和國政府采購法》頒布實施后，全國部分省市陸續出臺了涉及采購文件論證機制的地方性法規與制度文件。比如，2010年，陜西省財政廳發布的《關于建立政府采購專家論證制度的通知》等均對采購文件論證作出要求。再比如，2010年實施的《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》要求公開招標國家、省、市重點項目或者采購金額較大項目，應當組織專家論證。

在實際操作中，部分地市結合實際對論證程序作出了更具體的要求，包括發布論證會公告，同時向供應商征詢意見等。例如，廣東佛山、梅州、云浮等地，要求在組織專家論證會前在廣東省政府采購網上發布項目論證會公告，公告期內接受供應商提出的意見與建議。江門要求論證會完成后，將論證會的論證情況在廣東省政府采購網上進行公示。

采購需求論證的發展。隨著政府采購法律體系的不斷完善，作為采購文件核心內容的采購需求越來越受到重視，針對采購需求的管理要求也不斷予以明確。

在《政府采購需求管理辦法》頒布前，有關采購需求的論證要求，主要集中在公共服務類或涉及民生、社會影響較大的項目，必要時可向專家征詢意見，征詢意見方式并未限定，可以采用召開論證會的形式，也可以采用非會議的形式。

在《政府采購需求管理辦法》頒布后，規定“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查”，明確將論證作為采購需求調查的其中一種方式。另外，向供應商或社會公眾征詢意見也是需求調查的一部分。

兩者的關聯與意義。采購文件論證的側重點在于對采購需求的合法性、合規性、合理性，以及落實政府采購政策的情況等內容進行論述。與采購文件論證相比，采購需求論證的側重點在于對采購項目的技術可行性、商務與服務要求的完整性、市場競爭的充分性等內容予以論述。

其實，無論是采購文件論證還是采購需求論證，其在政府采購活動中均發揮了積極的作用。一是加強了采購人的主體責任。使采購人編制的采購需求與采購文件更符合法律法規要求，避免出現“采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無法進行”的情況，降低因此造成采購失敗的概率。二是采購需求與采購文件的內容更完整。采購人更了解采購標的的市場供需情況，更合理地設定技術與服務要求、評分標準、合同格式文本，在一定程度上避免出現對供應商實行歧視待遇或差別待遇的情況，降低質疑投訴的風險。

政府采購論證存在的問題

隨著論證機制的不斷完善，部分項目在論證過程中也暴露了一些問題，主要體現在以下幾個方面。

論證重點不突出。前文已提出采購文件論證的重點是論證合法合規性與落實政策的情況，但目前大部分項目的采購文件論證，重點依然是圍繞技術方案、商務要求的可行性展開，例如，某單位食堂配送項目，采購文件論證會提出較多的是預包裝食品的質保期要求、配送人員的持證要求、業績的具體指標要求等，這些論證內容應該是采購需求論證的重點內容，并非采購文件的論證重點。

論證深度不夠。例如，某儀器設備采購項目，專家論證的建議是：“減少實質性條款與帶‘▲’條款的數量，以及帶有數字的技術指標設置公差允許范圍。”但是專家并未具體指出哪幾項實質性條款、帶“▲”條款帶有傾向性與歧視性色彩；哪些是項目必須具有的參數，建議保留。同時，不同的技術指標公差范圍如何確定也未明確。之所以會出現語焉不詳的問題，原因之一就是論證時間不長，專家短時間內較難完成整體采購方案的完整性與合理性論證；另外，專家對市場現有產品信息與競爭情況并不完全了解，存在一定的信息盲區，不能準確糾正方案中的傾向性條款，因此，論證的深度不夠，進而導致項目論證并未達到應有的效果。

論證效果欠佳。一些項目的論證會由于時間較短，專家未深入了解項目情況，提出的論證意見較為簡單，例如，修改貨物名稱，將評分標準中某項業績、職稱的要求具體化等。某些建議有時還與政府采購法律法規政策要求相矛盾，部分項目甚至還出現論證結束后全體專家均無書面論證建議的情況，致使部分項目論證流于形式，未能真正達到論證的目的與效果。

改進建議

科學合理組織論證工作。采購人應當增強主體責任意識，堅持法律法規政策導向，認識到無論采購需求還是采購文件，均對其內容負有主體責任，不應依賴專家論證來完成其內容。在編制采購需求與采購文件時，認真落實法律法規與政府采購的政策要求，將要求細化到具體的條款內容里。

此外，在組織論證會時可以科學合理地安排會議流程，提高論證效率與質量，可以先向專家介紹論證的重點，以免專家論證偏離方向；可以結合法律法規政策性要求介紹文件的結構與重點內容，以便專家理清思路，快速找準目標。

調動社會公眾、供應商參與的積極性。隨著采購意向公開、采購需求公開征集意見等工作的落實，社會公眾的參與度增大，采購人在發布采購需求征求意見公告后，供應商也常常提出書面的意見與建議。由于供應商更了解采購標的的市場供需情況與競爭情況，因此，供應商提出的意見與建議更能反映采購需求與文件是否存在傾向性或歧視性。對于供應商提出的建議，采購人應予以重視，可通過向第三方專業機構或論證專家進行核實。

目前，大部分項目選取論證專家的方式是從省財政部門建立的專家庫中隨機抽取，建議采購人邀請原則性強、熟悉政府采購法律法規且具有專業能力的專家參與，還可以結合實際情況邀請第三方專業機構參與。

加強對論證效果的監管。將論證的效果納入專家評聘考核管理內容中，如專家經常出現參與論證未提出任何建議、提出的意見建議與法律法規政策要求不符，或建議被采納后引起質疑投訴等情況，由監管部門制定相應的制度，對其加強管理與監督。

探索采購需求論證與采購文件論證的融合。采購需求是采購文件的關鍵組成內容，由于采購文件論證的起源較早，部分省市在《政府采購需求管理辦法》頒布后也一直沿用，雖然兩者的論證側重點不一樣，但部分內容會有所重疊。因此，從提高效率、節約成本的角度考慮，建議探索將采購需求論證與采購文件論證融合，既論證采購項目標的技術可行性、市場競爭的充分性等內容，同時對合法合規性、合理性，以及落實政府采購政策的情況等內容進行論證。

綜上所述，筆者簡單分析了政府采購專家論證機制的現存問題，并結合工作心得提出了一些建議，希望論證工作能達到預期效果，并確保政府采購項目能合法合規順利進行。

相關鏈接

《政府采購需求管理辦法》

第十條  采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關情況。

面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。

小編有話說

不懼問題 向陽生長

對于采購文件的各類論證，其關鍵點在于選取合適的專家作出專業、準確的論證。但就目前的情況來講，專家選取和論證內容都存在一定程度的問題。

在政府采購領域，“專家不專”是個老生常談的問題，有些專家甚至成為“磚家”，知識儲備不夠、專業與項目不匹配、參與態度懈怠、道德敗壞等問題廣為詬病。小編曾在采訪中了解到，有些專家為了索要“超標”的報酬而故意拖延時間，給予不恰當的論證內容和結果。

對于論證內容，目前尚缺乏相應的制度規范，也沒有對各類論證進行區分，相關從業者需加以注意。正如上文所述，采購需求論證和采購文件論證的側重點不同。再如，進口產品論證需要專家對國內外市場情況進行闡明，并作出只能從國外購買相關產品的認定意見，而其他類型的論證則不需要進行國外市場情況的論證。

實踐是豐富多彩的，矛盾是普遍存在的。盡管實踐中存在一些問題，但要看到的是，秉持原則、專業性強的專家仍占絕大多數，內容合理、規范的論證意見比比皆是。例如，某設備采購項目的采購需求論證意見提到：“建議將質保期統一為‘投標產品提供至少3年免費質保，時間從驗收合格之日起計算’。”這樣的意見具體、明確，且保障了采購人和供應商的權益。

法律規范、制度文件不可能包羅萬象，改革是螺旋式上升推進的。問題的存在，恰恰是在倒推政府采購制度的深化改革。針對專家方面的問題，業界早有呼聲，希望對《政府采購評審專家管理辦法》進行修訂。關于專家論證，不少從業者也提出了建議。對于深化政府采購制度改革，讀者朋友還有哪些意見和建議，歡迎您投稿至本報或在《中國政府采購報》微信公眾號后臺留言，讓我們一同推動政府采購事業向陽生長。          

 （楊文君）

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