盤一盤采購“源頭”中的風險管理

【政策效果梳理與展望】

編者按：近年來，財政部相繼出臺了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》《政府采購需求管理辦法》《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》《政府購買服務管理辦法》等文件，為發揮政府采購政策功能，實現政府采購項目績效目標等發揮了指導性作用。那么這些辦法是否達到了預期目標？哪些方面還需要進一步完善？為此，本報理論版特開設“政策效果梳理與展望”欄目，誠邀業界人士特別是廣大讀者不吝賜稿，對此進行探討，暢談對這一話題的所思所想。

盤一盤采購“源頭”中的風險管理

■ 羅亞鵬

2021年4月，《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式頒布，并自2021年7月1日起正式施行。《辦法》完善了政府采購需求管理的程序，提出了非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風險審查等，使政府采購需求管理更加規范。

筆者調研發現，《辦法》在風險管理方面還有待進一步完善。為此，筆者建議，降低必須開展政府采購需求調查的項目門檻要求，完善政府采購需求調查和審查工作機制，增強采購人在采購需求風險管理中的專業能力和法律責任。

《辦法》出臺的必要性

一方面，政府采購需求是開展政府采購活動的重要基礎。在政府采購規模不斷擴大的背景下，政府采購需求的管理也必須更加精細化、規范化，因此，有必要出臺專門針對政府采購需求管理的規范性文件，對采購需求予以專門規定。另一方面，之前各地采購需求制作標準并不統一，也促使業內對采購需求管理辦法出臺的呼聲不斷。此外，風險管理是政府采購法治化建設的重要內容，若采購人不重視在政府采購需求中的風險管理，可能會導致政府采購活動出現較大風險，不僅會引來投標人的質疑和投訴，而且也會給自己帶來行政處罰、內部處分、刑事責任等。因此，《辦法》一經出臺，便受到業內的極大肯定。

《辦法》出臺的積極意義

《辦法》的出臺進一步提高了政府采購需求管理在政府采購活動中的重要性，對于增強政府采購活動的風險管理具有重要意義。

一方面，《辦法》明確規定了政府采購需求調查、制作政府采購實施計劃、政府采購內控管理、一般性審查與重點審查、監督檢查等流程，基本涵蓋了政府采購需求管理應當注意的內容，具有一定的可操作性。

另一方面，《辦法》將采購程序常態化和特殊性相結合。例如，《辦法》規定，因采購人不可預見的緊急情況實施采購的，可以適當簡化相關管理要求。《辦法》還規定，兩類項目可以不再重復開展政府采購需求調查：一是在編制采購需求前一年內，采購人已就相關采購標的開展過需求調查的可以不再重復開展。二是按照法律法規的規定，對采購項目開展可行性研究等前期工作，已包含本辦法規定的需求調查內容的，可以不再重復調查。這些規定都使政府采購需求管理制度更加靈活，更具有可操作性。

此外，《辦法》通過強調政府采購需求的規范管理，加強了政府采購活動的風險管理。例如，《辦法》明確規定了政府采購需求審查工作機制和政府采購內控管理機制，明確了非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風險等必經審查程序，要求政府采購需求的制定必須符合政府采購政策，避免歧視性。

采購需求中的風險管理問題

一是部分項目可能無法進行風險識別。

在風險識別方面，《辦法》規定，采購人在確定采購需求之前，要通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目的歷史成交信息，以及可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等相關情況。對于必須開展政府采購需求調查的項目，主要包括1000萬元以上的貨物、服務采購項目，3000萬元以上的工程采購項目，以及由采購人或主管預算單位認定的涉及公共利益、社會關注度較高的采購項目和技術復雜、專業性較強的項目等。

一般而言，對于政府采購貨物、服務或工程項目，均需開展政府采購需求調查，但對于專業性或技術性要求不同、標的額不同的項目，可以靈活采取復雜或簡潔的政府采購需求調查程序。由于1000萬元以上的貨物、服務采購項目，以及3000萬元以上的工程采購項目，其標準相對較高，這可能會導致很大一部分政府采購需求項目無需開展政府采購需求調查，自然也就無法進行風險識別和預測。

二是部分項目的需求審查流于形式。

在風險評估方面，《辦法》規定，采購人應當建立審查工作機制，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行審查，審查分為一般性審查和重點審查。對于在政府采購需求審查過程中未通過的，應當修改采購需求和采購實施計劃的內容重新進行審查。但在實踐中，很多采購人并沒有實施政府采購需求審查機制的先例，《辦法》也沒有規定政府采購需求調查和審查的具體流程和要求，這樣易導致政府采購需求審查流于形式，不能達到風險評估以及有效進行風險控制管理的目的。

三是涉及風險管理的規定有待完善。

在風險管理方面，《辦法》規定，采購需求和采購實施計劃的調查、確定、編制、審查等工作應當形成書面記錄并存檔。但《辦法》并未規定在政府采購合同履約過程中的實施風險管理。筆者認為，政府采購需求的風險管理應當貫穿于政府采購活動的全過程。在政府采購合同履約過程中，如果忽視了政府采購預算與決算的關系，或是對政府采購履約驗收不嚴格，都容易導致政府采購爭議與糾紛。

完善風險管理的相關建議

一是降低必須開展政府采購需求調查的門檻要求。

通過降低必須開展政府采購需求調查的門檻要求，擴大開展政府采購需求調查的政府采購項目范圍，有效進行風險識別，避免部分采購人投機取巧避開采購需求調查。

二是完善政府采購需求調查和審查工作機制。

在目前的《辦法》中，政府采購需求調查和審查工作機制的流程還不夠明確和具體，容易導致政府采購需求管理標準不統一，影響政府采購工作的績效目標。因此，有必要將政府采購需求調查和審查工作機制納入政府采購一般工作流程中，進一步明確采購人的主體責任。

三是增強采購人在采購需求風險管理中的專業能力和法律責任。

采購人包括政府機關、高校、事業單位等，不同采購人所面臨的法律責任不同，所面臨的項目類別、項目風險也不盡相同。因此，有必要重視采購人的專業能力與法律責任之間的平衡，不能過分注重其專業能力的提升而忽視其法律責任的承擔，也不能過度強調其法律責任的承擔而忽視其專業能力的提升。總之，可以明確不同類型的采購人應當承擔的主體責任，確保政府采購需求管理機制能夠達到促進政府采購質量和效益的目的。

（作者單位：湖南省長沙市天心區財政局）

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