嚴控“量身定制”和“以租代建”租賃項目

【實務探討】

淄博“最簡樸辦公大樓”引發的思考——

嚴控“量身定制”和“以租代建”租賃項目

實施政府采購

■ 蔣守華

近段時間，山東省淄博市的燒烤火了，淄博的兩座黨政機關辦公樓也火了，火的原因是，這兩座辦公樓與其他豪華辦公樓相比，相形見絀，反差巨大，被網友譽為“最簡樸辦公大樓”“最接地氣辦公大樓”。在國家厲行節約、反對浪費、嚴控黨政機關建設樓堂館所的形勢下，為何還會出現那么多豪華辦公樓，入駐豪華辦公樓的黨政機關不知道違反《機關團體建設樓堂館所管理條例》嗎？經查詢政府采購信息方知，這些豪華辦公樓大部分是通過政府采購租賃的，采購方式一般為單一來源，理由是只有該辦公樓能滿足辦公需求，具有唯一性。真的是這樣嗎？

辦公樓租賃不屬于公共服務項目

對照《政府采購品目分類目錄（2022年印發）》，“辦公樓租賃項目”對應的品目為“C2102000房屋租賃服務”，屬于服務項目。根據政府采購法實施條例第二條的規定，“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的服務”，辦公樓租賃屬于“政府自身需要的服務”，不屬于“政府向社會公眾提供的服務”。根據政府采購法第三十一條的規定，“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的”。政府采購法實施條例第二十七條規定：“政府采購法第三十一條第一項規定的情形，是指因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術，或者公共服務項目具有特殊要求，導致只能從某一特定供應商處采購。”辦公樓租賃既然不屬于“公共服務項目”，也就不適用于“公共服務項目具有特殊要求”這一情形，只能分析其是否屬于“因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術”這一情形。

單一來源源于“量身定制”需求標準

根據《機關團體建設樓堂館所管理條例》關于“建設辦公用房應當遵循樸素、實用、安全、節能的原則”，以及《黨政機關辦公用房建設標準》的相關規定，并對照淄博市黨政機關辦公樓現狀，黨政機關辦公用房并不具有特殊性，即不存在“因使用不可替代的專利、專有技術”導致的唯一性情形，尤其是在當前房地產火熱、商務樓充足的情況下，不可能只有一處辦公樓滿足需求。之所以能夠采用單一來源采購方式，源于對辦公樓租賃項目實施包裝：一是“量身定制”需求標準。通過限定區域范圍、設定使用標準、規定配套要求、提出便民條件等辦法，將辦公樓的需求標準“量身定制”到已提前考察好或者“以租代建”的特定辦公樓身上，以滿足唯一性條件。二是濫用購買服務政策。將辦公樓租賃項目當成“公共服務項目”，以“公共服務項目具有特殊要求”為理由，由當地政府出具政策性文件，以行政命令形式要求單一來源租賃。兩種包裝很有迷惑性，財政部門在審批單一來源采購方式時往往處于兩難境地，如不批準，這些冠冕堂皇的理由或政府決定很難被否定。如批準，又感覺這些唯一性理由或政府決定經不起推敲。

長租合同違反政府購買服務規定

辦公樓一旦有人入駐就不會輕易搬遷，租賃合同期限長是辦公樓租賃的一大特點，“以租代建”的租賃合同期限會更長，直到資金償還完畢才能結束。根據《政府購買服務管理辦法》第二十四條的規定，“政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同”，租賃合同期限最長不能超過3年，超過3年即違反上述規定。即使通過多次租賃方法規避長租合同，因每次合同到期均需采用單一來源方式租賃，實際上仍是原合同的延續，仍屬于長租合同。

“以租代建”屬變相融資

“以租代建”也稱為“先建后租”，是指本應由政府出資建設辦公樓，但因資金等方面原因（不排除規避樓堂館所建設），政府不再出資，而是委托企業投資建設，建成后再由政府租用，并以高于市場租金價格返還投資。“以租代建”一方面屬于變相融資行為，通過政府采購實施租賃，違反《政府購買服務管理辦法》第十條“不得將融資行為納入政府購買服務范圍”的規定；另一方面屬于規避建設樓堂館所行為，違反《機關團體建設樓堂館所管理條例》第三條“建設辦公用房應當嚴格履行審批程序，嚴格執行建設標準。未經批準，不得建設辦公用房”的規定。

解決違規租賃辦公樓的辦法

綜上所述，采用單一來源方式租賃辦公樓理由不充分；簽訂長期租賃合同違反《政府購買服務管理辦法》；“以租代建”涉嫌變相融資或規避樓堂館所建設。有效解決違規租賃辦公樓問題可從以下幾個方面入手。

一是有效利用存量公共資源解決辦公場所不足的問題，這是落實《機關團體建設樓堂館所管理條例》關于“嚴格控制機關、團體建設樓堂館所，厲行節約、反對浪費”的有效辦法。受淄博“最簡樸辦公大樓”啟發，能有效利用的公共辦公資源一定要利用好，不能以改善辦公條件為借口租用或變相租用豪華辦公樓。

二是確需租賃辦公樓，應按照“厲行節約、反對浪費”原則和政府采購法關于“嚴格按照批準的預算執行”的規定，嚴把租賃辦公樓需求標準，嚴控租賃辦公樓預算資金，對于市場供應充足的租賃項目，應采用競爭方式，不能找各種理由生搬硬套單一來源方式。這是防止租用豪華辦公樓的有效措施之一。

三是嚴格按照《政府購買服務管理辦法》規定的服務期限簽訂租賃合同，合同期限最長不得超過3年，3年到期后，必須重新組織采購（租賃）。在重新采購（租賃）時，不能以租賃項目有特殊性、延續性、依賴性、保密性等理由，強制采用單一來源方式。只有嚴控租賃期限和采購方式，才能有效推動黨政機關主動利用存量辦公資源。

四是杜絕“以租代建”辦公樓實施政府采購。嚴格執行《政府購買服務管理辦法》關于“不得將融資行為納入政府購買服務范圍”規定，禁止將“以租代建”辦公樓項目納入購買服務范圍，不對其列支政府采購預算，不允許其通過政府采購實施租賃。

五是靈活把握經營性房產租賃項目的采購行為。公立醫院等公益二類和從事生產經營活動的事業單位在經營（服務）活動中，往往需要通過租賃房產來擴大經營（服務）規模和范圍，為保證經營活動的持續性和穩定性，租賃期限往往很長，通過政府采購實施租賃無法滿足長租合同要求。對于經營性房產的租賃，一般通過經營效益目標來考核，可按照經營活動來實施，不建議通過政府采購程序實施租賃。

（作者單位:山東省濰坊市財政局)

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