世行營商就緒評價指標對我國公共采購制度建設的啟發

【聚焦營商環境新指標】

世行營商就緒評價指標對我國公共采購制度建設的啟發

世界銀行商業就緒度評價工作對公共采購制度的重視，為我們提供了重要的觀察者視角，而這一觀察對我國公共采購制度創新改革的借鑒價值，還需進一步挖掘和發現

■ 焦洪寶

2023年5月，世界銀行公布了用于評估全球商業和投資環境的營商就緒（Business Ready，通常縮寫為B-READY）評價體系的兩份操作性手冊文件，即B-READY Manual and Guide和B-READY Methodology Handbook。關于營商就緒的操作指南和整套實施方法手冊的公布，意味著世界銀行已停止兩年的營商環境評價工作再次開啟。此次公布的操作性文件將該項目重新命名為Business Ready，進一步彰顯了這一評價體系是從市場經營者的立場出發，對所面臨的商業運營環境的就緒度進行評估。

值得注意的是，此次操作性文件所給出的一級評價指標，仍然是世界銀行于2022年12月暫時命名的宜商環境（Business Enabling Environment）項目概念說明文件中設置的10項指標。其中，第9項市場競爭指標，將公共采購法規質量、政府采購市場的進入等多項因素納入評價體系。

與概念說明文件相比，此次公布的兩份操作性文件在部分三級指標內容上還進行了調整。例如，在9.3項“有關實施促進市場競爭的關鍵服務的效率”之下的細分指標中，突出強調了電子化采購服務質量、公共采購規則運行效率等指標。

鑒于世界銀行營商就緒評價指標的重要導向性影響，筆者認為，這對深化我國公共采購法律制度建設具有重要的啟示意義。

公共采購評價在營商就緒評價體系中的權重

世界銀行營商就緒評價體系中的一級指標有10項，分別是企業準入（Business Entry）、經營地點（Business Location）、公用事業連接（Utility Connections）、勞動力（Labor）、金融服務（Financial Services）、國際貿易（International Trade）、納稅（Taxation）、爭端解決（Dispute Resolution）、市場競爭（Market Competition）和企業破產（Business Insolvency）。這些指標體系是按照企業的開業、運營、關閉全生命周期來設計的。每個一級指標再從監管框架、公共服務、整體效率方面設計3個二級指標。總體來看，這些指標涵蓋了企業對各項市場生產要素的可得性、政府管理服務事項的可及性、市場競爭的公平性等整體外部營商環境要素的需求。而使用Business Ready來命名這一更新后的評價體系，也恰切地體現了企業對外部環境要素就緒程度的評價視角。

從營商就緒評價實施方法手冊來看，整體評價體系設計為3000分，每項一級指標賦300分；每項一級指標再細分3個二級指標，各100分；每項二級指標再分為3個三級指標，分別占33.3分；在三級指標之下再細分子指標。公共采購法規質量是第9.1.3項三級指標，在整體評價體系中的賦分值為33.3分，約占1%的權重。另外，第9.3.3項三級指標公共采購規則運行效率也是完全與公共采購制度相關。對于第9.2.3項電子化采購服務質量，其大部分內容與公共采購有關。而第8項一級指標的爭端解決，并不排除可能涉及與公共采購相關爭議的解決。因此，從整體來看，有關公共采購制度及運行情況的評價在世界銀行營商就緒評價體系中的占比應當在3%左右。

就我國的情況而言，對于世界銀行營商就緒評價中的公共合同招標（Bidding for Public Contracts）即公共采購所包含的范圍，并沒有法律法規對其作出嚴格界定。因此，在通常情況下，我們認為這包括我國政府采購法所調整的政府采購，還至少可以考慮將招標投標法所規范的政府通過國有企業實施投資的依法必須招標的項目納入。政府采購和依法必須招標項目為代表的其他公共采購，顯然占據著我國統一大市場的頭部區域。受公共采購制度影響，大量的國有企業、集團化規模企業提高合規意識，主動引用公共采購制度開展集約化、競爭性市場購買，進一步擴張了公共采購制度對整個商業要素交易市場的影響。

因為公共采購市場在整個市場交易中占有相當大的比重，對企業經營具有重要影響，所以公共采購制度在世界銀行營商就緒評價體系中占據較大權重就不足為奇了。而如果進一步考慮在中國市場中運用公共采購制度所完成的交易量（盡管沒有統計和對比，但這種交易量與其他經濟體相比似乎更高），那么公共采購制度運行績效所發揮的評價指標作用應當更大。

世界銀行營商就緒評價指標涉及公共采購評價的主要內容

世界銀行營商就緒評價指標有關公共采購評價的內容主要在第 9.1.3項、第9.2.3項和第9.3.3項中。

第9.1.3項公共采購法規質量主要從準入與競爭（Entry and Competition）、物有所值（Best Value for Money）、采購過程公平性（Fairness of the Procurement Process）、透明性（Transparency）四個子指標的維度進行觀察。從其打分表提供的背景文件來看，其主要對照的是聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》（2011）、經濟合作與發展組織競爭委員會《競爭與采購》（2011）、世界銀行發展援助委員會《采購系統評估方法中的性別指南》（2022）、亞洲開發銀行《電子政府采購指南手冊》（2013）、歐洲復興開發銀行《進入公共部門市場的障礙》（2017）等國際組織、區域經濟組織的規范性文件，以及有關學者例如安德森等著《確保公共采購市場的廉正和競爭：善治面臨的雙重挑戰》（劍橋大學出版社2010年版）等公共采購領域的著作。

第9.2.3項電子采購服務質量指標細分為3個子類，分別是電子采購門戶網站的開放訪問和互動、透明度、采購程序的數據化。世界銀行營商就緒評價體系認為，電子采購有可能節省時間，提高效率，幫助新公司獲得市場，還能促進高質量的供應商進入市場。因此，該評價體系有關電子采購門戶網站的開放訪問和互動的內容包括：中央電子采購門戶網站的可用性以及中央電子公共采購（電子采購）門戶網站的運行情況、在數據門戶網站上提供對機器可讀合同數據的開放訪問、在電子采購門戶網站上收集參與投標的公司按性別分列的數據等。在透明度評價方面，該評價體系要求在電子采購門戶網站上公布招標文件、合同授予結果及理由、采購合同及修訂、可持續發展相關的生態標簽、環保商品與服務的標準等內容。采購程序的數據化則強調電子采購門戶網站能夠以電子方式完成采購的全流程，除允許以電子方式報名、提交投標文件及投標保證金和履約保函外，還包括允許以電子方式簽署合同，并具有合同管理和實施模塊，允許以電子方式提交發票和接收付款等內容。世界銀行營商就緒評價體系認為，數字技術通過提高采購的速度和質量、降低風險、加強創新，提供了競爭優勢。它們還可以用于提高提供公共服務的質量和政府市場競爭的質量。公共采購服務進行在線支付的網絡平臺也提高了效率和成本效益。

在第9.3.3項公共采購規則運行效率部分，世界銀行營商就緒評價體系認識到，在采購市場中，授予合同的漫長過程可能會阻礙市場主體的進入，并變相鼓勵串通行為。在決定參與政府市場之前，公司可能會將準備投標的成本和投標程序的長度納入其中。此外，延遲付款給公司帶來了負外部性（如市場活動的中斷以及對員工和供應商的延遲付款）。這可能會耗盡企業的流動性，且在信貸渠道有限的情況下，延遲付款最終可能迫使企業退出市場，對其供應商和客戶產生額外的負面影響。因此，第9.3.3項公共采購規則運行效率部分又細分了5個指標，即授予公共合同的時間、收到付款和逾期付款違約金的時間、政府市場的進入、政府供應商中的性別差距、在參與投標時的行政要求中的性別差距。

營商就緒評價指標對我國公共采購制度建設的借鑒價值

將營商就緒評價指標所關注的公共采購制度的評價關注點，與我國政府采購法、招標投標法等有關公共采購法律制度的相關規定加以對照，以第9.1.3項公共采購法規質量的4個子指標（即準入與競爭、物有所值、采購過程公平性、透明性）及其細分指標為例，絕大部分指標都能找到明確的可對照的法律規定。例如，在公開和競爭性采購程序的廣泛適用、為中小企業提供優惠、最具經濟效益的評標標準、采購中標公示期、質疑投訴及上訴機制、招標文件及采購文件的公開等方面，我國法律法規可以全面滿足評價指標導向的要求。

此外，營商就緒評價指標也提出了一些我們在日常工作中不太關注的評價指標點。例如，在標準招標文件中要列明性別平等條款等；在第9.3.3公共采購規則運行效率部分，涉及公共采購合同付款的時間問題。雖然我國有明確的政策文件要求政府機關、事業單位、國有企業建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的80%，質保金不超過3%，但在具體付款流程上，從具備付款條件到走完付款審批流程，再到供應商收到付款，如果按照評價指標要求以天數計算時間，那么在實踐中不同采購人之間、不同采購項目之間的付款時間可能差異較大。

世界銀行的愿景是消除極端貧困，以可持續的方式促進共同繁榮。由于各經濟體之間存在差異、經濟體內部地區發展不均衡的現狀，很難有完全統一且具有普適性的營商就緒評價指標。但顯然，世界銀行推行商業就緒程度評價，不是要給成員一個簡單的分值結論，而是要通過實施這一商業就緒度的評價項目，實現營商環境的持續、深度改善。以電子化采購的評價指標為例，對于一些政府電子基礎設施較齊備的經濟發達地區來說，它可能是適宜的，但對于一些落后地區（涉及需要通過社會經濟調控政策扶持的中小微企業），這一要求可能會增加市場主體的成本負擔，原因在于有些甚至都沒有專業的負責電子化投標操作的工作人員。而在非電子化的公共采購程序中，其實可以采取恰當的法律措施，保障市場競爭的公開公平得到充分的落實。電子化本身不是目標，只是因為電子化帶來的便利、效率及對監管有效性的提升，才使電子化采購的適用成為評價指標。

根據以往世界銀行對相關營商環境評價的經驗，此次營商就緒評價大概率會關注我國直轄市、省會城市、自治區首府，通過其公布的問卷、調查等方法實施評價。世界銀行營商就緒評價指標體系表明了一種立場和導向，值得各經濟體成員借鑒。營商就緒評價賦分點所顯示的對公共采購制度發展的期許，充分表明了公共采購制度在改善營商環境、深度賦能經濟社會高質量發展方面還有很大的提升空間，不容小覷。此外，世界銀行商業就緒度評價工作對公共采購制度的重視，為我們提供了重要的觀察者視角，而這一觀察對我國公共采購制度創新改革的借鑒價值，還需進一步挖掘和發現。

（作者單位：天津外國語大學國際關系學院）

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