探尋優(yōu)化營商環(huán)境的方案和路徑

【聚焦?fàn)I商環(huán)境新指標(biāo)】

探尋優(yōu)化營商環(huán)境的方案和路徑

——由世行營商環(huán)境新指標(biāo)引發(fā)的思考

■ 蔡秀云 朱永興

前不久，世界銀行發(fā)布了新的營商環(huán)境評(píng)估體系，其中涉及不少政府采購的新指標(biāo)。縱觀這些新變化，筆者分析認(rèn)為，由于政府采購會(huì)對(duì)私營部門的發(fā)展產(chǎn)生直接影響，因而在對(duì)私營部門發(fā)展的商業(yè)環(huán)境進(jìn)行定量評(píng)估時(shí)，政府采購便成為評(píng)估的重點(diǎn)。要進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必然要求我們深入把握政府采購發(fā)展的新情況、新動(dòng)向，細(xì)致總結(jié)政府采購實(shí)踐發(fā)展的新思路、新方法，在重新認(rèn)識(shí)政府采購中的價(jià)值、成本、中小企業(yè)政策、創(chuàng)新政策和競爭機(jī)制的基礎(chǔ)上，探尋優(yōu)化營商環(huán)境的方案和路徑。

重新認(rèn)識(shí)政府采購中的價(jià)值

不同于私營部門或者家庭的采購行為，政府采購不僅需要考慮財(cái)務(wù)價(jià)值，而且更需要關(guān)注對(duì)預(yù)算績效和經(jīng)濟(jì)績效的考核。政府采購所追求的價(jià)值可以概括為PBV，即預(yù)算績效（Budget Performance）、經(jīng)濟(jì)效益（Economic Benefits）和會(huì)計(jì)價(jià)值（Accounting Value），其背后的邏輯是在對(duì)政府采購行為進(jìn)行規(guī)劃和評(píng)估時(shí)，如何在財(cái)政核算的績效優(yōu)先和會(huì)計(jì)核算的成本優(yōu)先之間進(jìn)行取舍的問題。

績效優(yōu)先遵循物有所值（Value for Money）原則，即成本收益原則，其中的成本是指采購物品在生命周期內(nèi)發(fā)生的一切費(fèi)用減去殘值，而對(duì)收益的理解則存在分歧。歐美發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，收益是狹義概念，即資金的使用效率；發(fā)展中國家則認(rèn)為，收益是廣義概念，即資金使用效率之外的其他福利（如產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、技術(shù)的提升）。因此，如何理解績效優(yōu)先和物有所值原則，應(yīng)當(dāng)落腳于政府的職能及其對(duì)政府采購行為的定位。

成本優(yōu)先應(yīng)當(dāng)遵循最低標(biāo)價(jià)原則，在此原則下需要重點(diǎn)關(guān)注政府采購活動(dòng)中的低價(jià)惡性競爭問題，核心矛盾就是最低標(biāo)價(jià)核算方法的設(shè)計(jì)。

經(jīng)濟(jì)效益是預(yù)算績效和會(huì)計(jì)價(jià)值的權(quán)衡（Trade-off），遵循經(jīng)濟(jì)效益高于低價(jià)策略原則，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效要優(yōu)先于會(huì)計(jì)價(jià)值。在政府采購的理念宣傳和實(shí)踐中，應(yīng)由單純強(qiáng)調(diào)提高財(cái)政資金支出效率目標(biāo)向財(cái)政支出的績效管理轉(zhuǎn)變。因此，在進(jìn)行價(jià)值判斷時(shí)，政府采購應(yīng)當(dāng)更加注重預(yù)算績效、經(jīng)濟(jì)效益高于會(huì)計(jì)價(jià)值的原則。

具體而言，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善政府采購的績效導(dǎo)向，綜合運(yùn)用低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則，研究適用最低價(jià)中標(biāo)的采購場景和范圍，按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。

重新認(rèn)識(shí)政府采購中的成本

《政府采購需求管理辦法》（財(cái)庫〔2021〕22號(hào)）第二十一條規(guī)定，“采購人認(rèn)為有必要考慮全生命周期成本的，可以明確使用年限，要求供應(yīng)商報(bào)出安裝調(diào)試費(fèi)用、使用期間能源管理、廢棄處置等全生命周期成本。”盡管全生命周期成本一詞早已耳熟能詳，也有采購人嘗試將其引入項(xiàng)目實(shí)踐中，但這是這一概念第一次出現(xiàn)在我國政府采購法律法規(guī)體系中。全生命周期成本概念最初是指產(chǎn)品在有效使用期間所發(fā)生的與該產(chǎn)品有關(guān)的所有成本，包括產(chǎn)品需求論證到開發(fā)研制、生產(chǎn)制造、采購使用、運(yùn)行維護(hù)以及報(bào)廢處理成本。

在政府采購中的全生命周期成本原則，需要從流程管理和成本定義兩個(gè)角度來理解。前者可以理解為從需求管理、組織采購、合同履行、運(yùn)行維護(hù)到產(chǎn)品報(bào)廢處置（或采購服務(wù)到期）的全過程中所有支出費(fèi)用的總和。其中，需求管理部分相對(duì)較為復(fù)雜，包括采購需求確定、采購實(shí)施計(jì)劃編制、風(fēng)險(xiǎn)控制管理等流程。采購需求確定的流程又涵蓋編報(bào)預(yù)算、開展需求調(diào)查、確定需求等環(huán)節(jié)。

而在政府采購的全生命周期成本組成中，顯性的最高成本在于標(biāo)的成本和運(yùn)維成本。但如果前期需求調(diào)查工作做得不充分，就會(huì)導(dǎo)致采購需求和評(píng)審因素設(shè)置不完整、不合理，影響采購結(jié)果，進(jìn)而影響合同履行、運(yùn)行維護(hù)和最終報(bào)廢等后續(xù)流程產(chǎn)生的成本。筆者認(rèn)為，政府采購有較強(qiáng)的蝴蝶效應(yīng)，因此，要控制政府采購全生命周期成本，最重要的環(huán)節(jié)在于前置環(huán)節(jié)，而不是顯性成本最高的環(huán)節(jié)。

成本均不考慮時(shí)間成本，這是在政府采購項(xiàng)目全生命周期成本研究中值得注意的點(diǎn)。因?yàn)椴煌诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府采購的成本主要考慮的是節(jié)約財(cái)政資金以實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)，所以在此過程中涉及的時(shí)間成本僅體現(xiàn)為工作效率，因而在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)利用項(xiàng)目需求中未提及的潛在需求漏洞低價(jià)謀取中標(biāo)（或成交），之后通過抬高配件供應(yīng)或維修服務(wù)價(jià)格的方式來謀取收益，從而導(dǎo)致采購人的項(xiàng)目成本大幅提高。

此外，與經(jīng)濟(jì)學(xué)不同，政府采購的全生命周期成本不考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值，這與政府采購的價(jià)值判斷使用的原則是一致的。無論是分析政府采購的價(jià)值還是成本，其落腳點(diǎn)都是節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用的績效。從這一角度看，政府采購的價(jià)值考量和成本考量是一體兩面的問題。

重新認(rèn)識(shí)政府采購中的中小企業(yè)政策

保護(hù)和發(fā)展中小企業(yè)，既是國內(nèi)外政府采購活動(dòng)公認(rèn)的原則之一，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度。

以美國為例，美國政府要求其聯(lián)邦采購辦公室每年要設(shè)立一個(gè)各政府機(jī)構(gòu)在采購中必須達(dá)到的小企業(yè)中標(biāo)比例，而近年來這一比例通常在26%左右。除此以外，美國政府還會(huì)采取四項(xiàng)舉措保護(hù)和發(fā)展中小企業(yè)：一是預(yù)留合同。規(guī)定一定數(shù)額的項(xiàng)目自動(dòng)預(yù)留給小企業(yè)，或在任何采購方式下都僅允許小企業(yè)參與。二是價(jià)格優(yōu)惠。在預(yù)留合同之外的小額項(xiàng)目中，小企業(yè)參與投標(biāo)享受額外價(jià)格優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度每年由商務(wù)部制訂。三是合同分包。由于美國政府采購復(fù)雜程度越來越高，因此美國成立小企業(yè)局參與投標(biāo)，并在中標(biāo)后將合同分包給小企業(yè)。四是直接采購和強(qiáng)制分包。前者規(guī)定在一定數(shù)額以下的合同直接委托小企業(yè)承攬；后者要求對(duì)于一定規(guī)模的項(xiàng)目，成交供應(yīng)商必須將其分包給小企業(yè)。

基于美國經(jīng)驗(yàn)，我們可以在以下四個(gè)方面保護(hù)和發(fā)展中小企業(yè)：一是中小企業(yè)的認(rèn)定。參考美國小企業(yè)的分類，除按照不同的行業(yè)由工業(yè)部門協(xié)同制定外，還有按照項(xiàng)目實(shí)行地、小企業(yè)的擁有者（如婦女、退伍老兵、殘疾人）進(jìn)行劃分，這就使得中小企業(yè)參與原則與打破地域保護(hù)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等其他原則相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了“一石多鳥”。二是明確合同拆分的金額標(biāo)準(zhǔn)或比例。三是對(duì)參與分包的中小企業(yè)進(jìn)行法律法規(guī)方面的合規(guī)性培訓(xùn)，從而提高企業(yè)的合規(guī)性水平，從源頭上降低采購違規(guī)的發(fā)生概率。以北京市為例，北京市政府采購部門還可以利用自身的國際視野帶動(dòng)本地區(qū)企業(yè)熟悉國際政府采購的原則和法律法規(guī)，為其開拓海外市場奠定智力基礎(chǔ)。四是切實(shí)保障款項(xiàng)支付。一方面，確保項(xiàng)目資金有保障。政府采購項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開展，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算開展采購活動(dòng)。另一方面，確保合同支付有保障。采購人應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，按時(shí)足額支付中小企業(yè)款項(xiàng)。鼓勵(lì)采購人適當(dāng)縮短對(duì)中小企業(yè)的支付期限，與中小企業(yè)在政府采購合同中約定預(yù)付款事項(xiàng)、提高預(yù)付款比例。

重新認(rèn)識(shí)政府采購中的創(chuàng)新政策

保護(hù)和發(fā)展中小企業(yè)這一制度的本質(zhì)是出于國家基本制度和戰(zhàn)略需要，對(duì)特定利益群體采取優(yōu)惠性和支持性舉措的政策設(shè)計(jì)。

以北京市為例，既符合上述兩點(diǎn)又具備探索條件的領(lǐng)域就是促進(jìn)“專精特新”企業(yè)的參與。據(jù)工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年5月，我國已有省級(jí)“專精特新”中小企業(yè)4.8萬余家，入庫企業(yè)11.7萬家，還有三批共計(jì)4762 家國家級(jí)“專精特新”的“小巨人”企業(yè)和848家制造業(yè)單項(xiàng)冠軍企業(yè)。

北京市作為我國的科技創(chuàng)新中心，且隨著紓解非首都功能區(qū)政策的實(shí)施，北京市傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)功能正在被弱化，因此，支持“專精特新”企業(yè)的發(fā)展更能發(fā)揮北京市利用政府采購促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用。

筆者認(rèn)為，在具體實(shí)施方案的選擇上，可以對(duì)“專精特新”企業(yè)參與政府采購給予報(bào)價(jià)優(yōu)惠；對(duì)一些政府采購項(xiàng)目實(shí)行合同預(yù)留（如美國不超過1萬美元的小額政府采購合同給予小企業(yè)）；對(duì)重大建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施合同拆分；對(duì)中標(biāo)企業(yè)提供貸款擔(dān)保；對(duì)研究開發(fā)合同，實(shí)施前期資金補(bǔ)助制度等。

重新認(rèn)識(shí)政府采購中的競爭機(jī)制

促進(jìn)政府采購活動(dòng)中的競爭機(jī)制，可以從以下兩方面入手：一是合同分包制度。科學(xué)的分包機(jī)制可以促進(jìn)良性競爭，打破區(qū)域壟斷以及保護(hù)壁壘，扶持中小企業(yè)；而不科學(xué)的分包機(jī)制則會(huì)引發(fā)政府采購活動(dòng)爭議情況的發(fā)生，影響采購活動(dòng)的效率，增加采購成本甚至導(dǎo)致采購活動(dòng)的中斷。因此，需要結(jié)合對(duì)特殊企業(yè)的扶持政策，完善科學(xué)的合同分包機(jī)制。二是集中采購制度。深入開展集中采購機(jī)構(gòu)競爭試點(diǎn)工作，研究集中采購機(jī)構(gòu)競爭的激勵(lì)和考核機(jī)制，打破集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍主要按行政隸屬關(guān)系劃分的格局。

而想要科學(xué)實(shí)施以上制度就需要完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。一方面，要培育高質(zhì)量的擔(dān)保市場。政府采購的生命線之一就是采購雙方的信用，而企業(yè)的信用水平一直是制約其市場參與的重要因素之一。以北京市為例，它擁有豐富的人力資本積累和智力支持，可以為我國擔(dān)保市場的發(fā)展與完善發(fā)揮積極作用。就政府采購而言，試點(diǎn)初期可以采取政府指定擔(dān)保機(jī)構(gòu)，最終再逐步走向市場配置。

另一方面，要完善政府采購電子化的相關(guān)法律法規(guī)和采購平臺(tái)。在法律法規(guī)方面，可以在政府采購法中補(bǔ)充電子化采購方面的內(nèi)容。比如，電子簽章、電子認(rèn)證等問題。在采購平臺(tái)方面，雖然我國很多地方已進(jìn)行了豐富的探索，浙江等地甚至已探索到集成和區(qū)域統(tǒng)一的階段，但政府采購電子化平臺(tái)并未擺脫分散化管理的窠臼，如政出多門、信息泛濫的問題尚未得到徹底解決。因此，筆者建議，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中、信息集中和管理統(tǒng)一，地方可以總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)，配合相關(guān)部門建立全國統(tǒng)一的采購平臺(tái)，集成相關(guān)網(wǎng)絡(luò)、軟件和配套硬件設(shè)施，形成政府采購電子化網(wǎng)絡(luò)。

（作者分別為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、中國財(cái)政科學(xué)研究院博士研究生）

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