強化政府采購合同管理

【業(yè)內觀點】

強化政府采購合同管理

■ 姜愛華 張唯嘉

合同管理是政府采購的關鍵環(huán)節(jié)之一。在當前我國政府采購越來越重視從需求到履約驗收全鏈條管理的背景下，合同管理尤為重要，其對提高政府采購效率、降低政府采購活動風險、實現政府采購物有所值目標有著重要意義。通過實際調研，筆者發(fā)現，部分采購人在政府采購合同管理方面仍存在一系列問題，影響著政府采購效力的發(fā)揮。筆者認為，應以問題為導向，強化政府采購合同管理。

政府采購合同管理存在的主要問題

政府采購合同對政府采購中各主體法律關系及權利義務進行了劃分及規(guī)范，是采購人和供應商出現糾紛時劃分責任的主要依據。當前，采購人在政府采購合同管理中存在的問題主要有以下四種。

——合同流程不規(guī)范。

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）對于政府采購合同流程有著明確規(guī)定，但在實際的政府采購活動中，采購合同在簽訂、履行和驗收環(huán)節(jié)中均存在不規(guī)范的情況。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，合同未按規(guī)定時間簽訂的情況屢有發(fā)生。《政府采購法》第四十六條規(guī)定了采購合同的簽訂日不應超過自中標、成交通知書發(fā)出之日起的30日。然而，在實際簽訂過程中，仍有較多單位簽訂的政府采購合同日期超出了法定時間限制。

在合同履行環(huán)節(jié)，存在合同簽訂前就履行合同或合同未按訂立條款履行的情況。依照《民法典》第五百零九條規(guī)定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。但筆者發(fā)現，有的政府采購合同尚未簽訂，但合同已經開始履行，存在補簽合同現象；有的采購合同未按簽訂的合同條款履行，如實際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款期或付款金額與合同約定不符、實際到貨與合同約定采購物品種類、單價、數量不符等問題。無論是在合同簽訂前就履行合同，還是未按文本內容履行合同，都會削弱合同約束力，偏離采購目標。

在合同驗收環(huán)節(jié)，存在未嚴格按照合同規(guī)定內容進行驗收的情況。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第四十五條對驗收環(huán)節(jié)作出了明確要求，即采購人或者采購代理機構應當按照政府采購合同規(guī)定的技術、服務、安全標準組織對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收書。驗收書應當包括每一項技術、服務、安全標準的履約情況。然而，在實際驗收過程中，部分單位仍存在未按照合同規(guī)定逐項驗收、未驗收即支付合同款項或未按規(guī)定記錄驗收結果等問題。

——合同條款設計不規(guī)范。

一是合同中存在相關條款不完善或涉嫌違規(guī)的情況，如在政府采購合同中未按規(guī)定將項目驗收與合同金額支付掛鉤，或違規(guī)收取質量保證金等。二是合同要素不全，如缺失合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等要素。三是合同條款與招標文件設定的合同條款及中標文件的相關內容不一致。招標文件承載著采購需求、采購合同條款等內容，是供應商編制投標文件以及簽訂合同的基礎。因此，合同條款應與招標文件、中標文件一脈相承。合同條款與招標文件、中標文件相關內容不一致，反映了招標采購過程的不規(guī)范性和隨意性，常表現為簽訂合同金額與中標采購文件金額不一致，采購項目合同約定的付款方式與招標文件確定的不一致，采購人要求中標供應商在中標價基礎上再給予優(yōu)惠，以及采購人與中標供應商以低于中標價簽訂合同且在此基礎上又簽訂補充合同等。

——合同信息公開不規(guī)范。

部分政府采購項目并沒有根據《實施條例》第五十條規(guī)定，將采購合同在財政部門指定的媒體上公告，或盡管公開了相關的合同信息，但超過了公開合同規(guī)定的2個工作日時限。合同信息公開的不規(guī)范，直接影響了政府采購合同的監(jiān)管效果，不利于政府采購誠信體系建設。

——合同內控管理制度不健全。

部分采購人未有效建立政府采購合同內控管理制度。例如，合同簽訂和合同履行監(jiān)控為同一人、合同簽訂人與驗收人為同一人等，這是典型的不相容崗位未分離。在合同簽訂后，采購人信息記錄不及時或有缺失，合同臺賬管理不規(guī)范，違反了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的相關規(guī)定。

政府采購合同管理問題帶來的不良后果

對上文提及的在政府采購合同管理中存在的四個方面的問題，筆者認為，如果不加以解決，將會產生一些不良后果。

一是相關政府采購法律法規(guī)的權威性減弱，不利于采購活動依法依規(guī)良性開展。二是合同流程及內容的不規(guī)范會影響政府采購合同的法律效力，在后期出現糾紛時不利于保護相關方的權益。三是合同與招標文件、中標文件的割裂可能會導致出現游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。四是合同履行與合同文本條款不一致使得政府采購的前期效果大打折扣，浪費了相關的人力物力資源，也容易帶來不公平現象，不利于政府采購領域營商環(huán)境的優(yōu)化，也不利于政府采購目標的實現。五是合同信息公開不規(guī)范不利于各個社會主體參與對政府采購的監(jiān)督，不利于促進信息流動、市場競爭，從而影響政府采購效率的提升。六是合同內控管理不健全會加大政府采購活動的風險，監(jiān)管的缺位也容易滋生腐敗。

強化政府采購合同內控管理的對策建議

《深化政府采購制度改革方案》指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，特別提到要強化采購人主體責任。對于政府采購合同管理過程中存在的諸多問題，筆者認為，要切實強化采購人主體責任，著力保障政府采購合同當事人的合法權益，進一步推動政府采購活動規(guī)范有序開展。

——增強采購人合同管理風險防范意識，強化監(jiān)管合力。

采購相關人員應加強政府采購法律法規(guī)的學習，增強合同管理風險防范意識。如有必要，應特設部門或者安排專人負責合同管理。重點關注合同履行先于簽訂以及合同驗收不規(guī)范等方面的問題，對于編入采購合同的履約驗收標準及要求，應進行重點關注和核驗，并將履約驗收書留存?zhèn)洳椤Ｔ诤贤炗喦昂缶鶓M行審查，避免相關合同要件的遺漏。此外，在合同與招標文件、中標文件的對應性上也應加大檢查力度，避免合同與招標文件、中標文件的割裂。對于合同與招標及中標文件不一致之處，要重點延伸檢查是否存在相關利益方的私下交易。對于在合同規(guī)范性審查或監(jiān)督過程中發(fā)現的問題，責任人要及時上報并進行整改，對相關的責任人也要有問責機制，對其權力進行約束。采購業(yè)務可能涉及采購人內部不同部門，如需求部門、采購部門、財務部門、資產管理部門等，不同部門都應在自己職責范圍內協(xié)助監(jiān)管政府采購合同履行，從而增強合同監(jiān)管合力。

——規(guī)范采購合同流程，加強對合同簽訂、履行、驗收環(huán)節(jié)的程序管理。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，采購人應加強誠信意識，自覺遵守法律法規(guī)，尊重市場規(guī)則。按《政府采購法》相關要求，在中標、成交通知書發(fā)出后30日內，及時完成合同簽訂，避免拖延簽訂時間。采購人應在合同簽訂前開展充分調查，做好合同簽訂準備，重點對合同履行能力情況進行調查，在充分掌握供應商成本和風險后確定合同條款。對于涉及專業(yè)技術以及法規(guī)關系復雜的合同，在合同文本擬定過程中，要組建涵蓋法律、技術、財務等多領域專業(yè)人員的合同擬定團隊。對于關鍵技術問題，可聘請外部專家對合同內容進行把關。在合同簽訂前，要注意合同要素是否完善。在合同簽訂后，應及時對合同簽訂內容及程序進行核查。對于缺失的合同要素，如合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等，應盡快予以補充。采購人應將簽訂好的合同信息上傳到單位合同內控信息系統(tǒng)或登記到合同內控專用臺賬。

在合同履行過程中，采購人要制定合同履行風險控制相關規(guī)定。統(tǒng)籌運用內控方法，細化具體內控措施，對于供應商偏離采購合同的情況，要及時指出并要求其整改。對在采購合同中關鍵環(huán)節(jié)和產品指標進行重點監(jiān)管、實時審查。在合同履行期限結束后，采購人應及時對合同履行情況開展內部評價。對于合同履行過程中出現的問題，要提出整改方案，形成經驗總結。

在合同驗收環(huán)節(jié)，采購人應細化驗收程序，實現對合同履行驗收的全流程管理。關注合同驗收人員的組成，采購人員不得擔任驗收人員。同時，也要在合同中明確規(guī)定驗收結果和相關處理方法。對于特定采購合同，應聯系專業(yè)質量檢測機構進行檢驗。對驗收不合格的情況，應按規(guī)定進行復驗。對于已經驗收合格的情況，也要隨訪、跟蹤、監(jiān)督。

——細化合同文本，規(guī)范合同內容設定。

采購人應深入了解市場動態(tài)，對市場供需情況、行業(yè)發(fā)展情況及供應商交付能力，展開周密的調研。在對供應商成本和風險充分掌握后，擬定合同文本，并嚴格按照《民法典》和《政府采購法》的要求設定合同文本。采購人應采用標準化政府采購合同文本，在設置合同條款時，明確標注采購中的關鍵要素和重點環(huán)節(jié)。嚴格根據招標文件、中標文件中的內容設定合同內容，確保合同文本與招標文件需求、中標文件相關內容的一致性。此外，采購人還應在單位內部建立合同文本審核機制。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應由相關負責人對合同內容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進行核查。對于合同文本及合同內容出現的紕漏，要及時進行修改。

——增強政府采購合同信息公開的規(guī)范性。

嚴格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)對合同公開的規(guī)定，加大對未公開采購合同或逾期公開信息單位的處罰力度。除按照《實施條例》規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分外，可對直接負責的主管人員的直系領導也給予相應的警告。通過自下至上的連帶追責機制，促進政府采購合同的信息公開。

——完善內控管理制度建設。

采購人應根據《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的相關規(guī)定，細化內部采購管理制度，規(guī)范內部管理工作流程。一是著力健全和完善內控機制，注重政府采購內部控制環(huán)境的建設，為合同流程和內容的規(guī)范性提供制度保障。建立切實有效的內部控制運行機制，形成政府采購合同管理閉環(huán)。二是合理設置工作崗位，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位分離。要將合同的相關條款進行分解，并落實到個人。明確工作職責劃分，達成事權與財權相互分離，從而使合同管理各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督制約。三是完善內部監(jiān)督流程。采購人應積極發(fā)揮單位內部控制職能部門職責，明確履行監(jiān)管責任的主體。對采購人內部進行責任區(qū)分，形成多層次監(jiān)管主體，避免出現責任劃分不清、重復監(jiān)管、監(jiān)管責任缺失等情況。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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