國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則的可持續(xù)理念對(duì)完善我國(guó)采購(gòu)制度的啟示

【專家觀點(diǎn)】

國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則的可持續(xù)理念對(duì)完善我國(guó)采購(gòu)制度的啟示

■徐致遠(yuǎn) 姚事汐

2002年，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展首腦峰會(huì)提出了可持續(xù)公共采購(gòu)（Sustainable Public Procurement）的概念，即公共部門(mén)在采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)時(shí)，應(yīng)在全生命周期內(nèi)綜合考慮采購(gòu)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，并通過(guò)設(shè)置支持自主創(chuàng)新、勞工保護(hù)、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮公共采購(gòu)的引導(dǎo)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。近年來(lái)，隨著各國(guó)公共采購(gòu)規(guī)模的持續(xù)增高，國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將可持續(xù)理念引入公共采購(gòu)活動(dòng)中。2011年至2016年，被公認(rèn)為四大國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則的聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》、世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA）、歐盟“公共采購(gòu)指令”體系和世界銀行“采購(gòu)規(guī)則”先后完成新一輪修訂，修改重點(diǎn)之一就是更好地落實(shí)可持續(xù)理念，從程序上確?？沙掷m(xù)理念貫穿于公共采購(gòu)全過(guò)程，在內(nèi)容上更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)理念中支持自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展的要求。

強(qiáng)化可持續(xù)理念在公共采購(gòu)全過(guò)程的體現(xiàn)和落實(shí)

雖然可持續(xù)理念已被寫(xiě)入國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則和一些國(guó)家的立法中，但有關(guān)要求還不夠明確，從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看落實(shí)程度也參差不齊。為此，本輪國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則修訂特別注重將可持續(xù)理念明確、甚至強(qiáng)制性嵌入公共采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以便從程序上確保可持續(xù)理念的落實(shí)。

例如，新版聯(lián)合國(guó)《公共示范采購(gòu)法》第二十五條規(guī)定，在采購(gòu)程序中任何考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的，都應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人對(duì)這些政策及其適用方式進(jìn)行詳細(xì)記錄和說(shuō)明。這一規(guī)定要求從采購(gòu)需求描述、預(yù)算編制，到資格審查、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再到合同履行，都必須貫徹可持續(xù)理念。該法第三十條規(guī)定，若向某一供應(yīng)商或承包商采購(gòu)系實(shí)施本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策所必需的，則在滿足一定條件的情況下，采購(gòu)人可以進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。該法第六十五條規(guī)定，采購(gòu)人可以隨時(shí)以為緊迫公共利益考慮為由，請(qǐng)求獨(dú)立機(jī)構(gòu)或法院授權(quán)其訂立采購(gòu)合同或框架協(xié)議。依據(jù)上述規(guī)定，若采購(gòu)為實(shí)施本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策所必需，或者涉及緊迫性的公共利益，可以簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，甚至可以直接訂立采購(gòu)合同。

再如，世界銀行鼓勵(lì)借款人將可持續(xù)理念納入采購(gòu)全過(guò)程，并在其“采購(gòu)規(guī)則”中分階段設(shè)計(jì)了可持續(xù)采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑。在編制采購(gòu)文件階段，要求借款人在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中把確定的可持續(xù)性優(yōu)先事項(xiàng)體現(xiàn)出來(lái)，對(duì)資格預(yù)審、技術(shù)規(guī)格等方面都可以制定可持續(xù)性要求。在選擇供應(yīng)商和授予合同階段，要求借款人根據(jù)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)確定最具優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)書(shū)或建議書(shū)并授予合同。在管理合同執(zhí)行階段，要求借款人制定全面的采購(gòu)合同管理計(jì)劃，通過(guò)管理合同執(zhí)行確保按照約定實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性優(yōu)先事項(xiàng)。在合同實(shí)施后檢查階段，要求借款人檢查交付情況，評(píng)估是否實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)性成果和優(yōu)先事項(xiàng)，并將項(xiàng)目檢查結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)體現(xiàn)在任務(wù)報(bào)告文件中。此外，世界銀行“采購(gòu)規(guī)則”還規(guī)定，只要目標(biāo)及方式與世界銀行的核心采購(gòu)原則一致，借款人就可以在采購(gòu)過(guò)程中提出額外的可持續(xù)性要求。

突出公共采購(gòu)支持自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展的功能

面對(duì)世界科技發(fā)展大勢(shì)和日趨激烈的國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)均將提高自主創(chuàng)新能力作為重要國(guó)家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮公共采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的支持保障作用。為與此需求相適應(yīng)，國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則在可持續(xù)理念中將支持自主創(chuàng)新提到了更加突出的位置。同時(shí)從各國(guó)情況來(lái)看，企業(yè)特別是中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體。因此，支持中小企業(yè)發(fā)展也成為了支持自主創(chuàng)新的題中之義。

例如，新版GPA第三條規(guī)定，對(duì)涉及國(guó)家安全、公共秩序安全、民眾生命健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等特殊領(lǐng)域采購(gòu)不適用GPA規(guī)則。據(jù)此，中小企業(yè)被多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）列入GPA開(kāi)放清單的例外對(duì)象范圍。針對(duì)中小企業(yè)科技創(chuàng)新的政府采購(gòu)不受GPA規(guī)則的限制，采購(gòu)人可通過(guò)降低采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留份額、采購(gòu)優(yōu)惠、合同分包等方式開(kāi)展采購(gòu)。新版歐盟“公共采購(gòu)指令”為鼓勵(lì)中小企業(yè)參與公共采購(gòu)，要求采購(gòu)人將大合同分割成多個(gè)部分，從而適應(yīng)中小企業(yè)的參與能力。為確保制度落實(shí)，采購(gòu)人甚至需要在采購(gòu)文件中對(duì)為何沒(méi)能將合同分割進(jìn)行解釋；一旦合同被分成多包招標(biāo)，采購(gòu)人還有權(quán)限制同一供應(yīng)商成為多個(gè)包次的中標(biāo)者。

再如，鼓勵(lì)開(kāi)展商業(yè)化前采購(gòu)，以支持創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)。商業(yè)化前采購(gòu)是指采購(gòu)人根據(jù)特定需要，承諾以一定的價(jià)格和方式購(gòu)買(mǎi)尚處于設(shè)計(jì)、研發(fā)、試用等創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)的產(chǎn)品或服務(wù)，如創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)、訂購(gòu)、期貨式采購(gòu)、信用式采購(gòu)、認(rèn)證式采購(gòu)、遠(yuǎn)期約定采購(gòu)等。這種模式將采購(gòu)程序由產(chǎn)品上市階段提前到產(chǎn)品研發(fā)階段，能夠給創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)孵化提供有力的資金支持和市場(chǎng)保證。由于其對(duì)參與企業(yè)未設(shè)置限制性條件，所有企業(yè)擁有名義上平等的機(jī)會(huì)，因此符合GPA規(guī)則，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等GPA成員國(guó)已廣泛采用這一方式。新版歐盟“公共采購(gòu)指令”提出“創(chuàng)新伙伴關(guān)系”的采購(gòu)方式，實(shí)質(zhì)上就是將研發(fā)程序與對(duì)研發(fā)結(jié)果的采購(gòu)融合為一，鼓勵(lì)采購(gòu)人與供應(yīng)商在共同研發(fā)產(chǎn)品方面建立合作關(guān)系，與其一同開(kāi)發(fā)并持續(xù)購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)。采購(gòu)人可以同時(shí)與一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商建立“創(chuàng)新伙伴關(guān)系”，并分別執(zhí)行項(xiàng)目研究與開(kāi)發(fā)，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的最大化。

在我國(guó)采購(gòu)制度中應(yīng)進(jìn)一步突出可持續(xù)理念

我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及其配套規(guī)定對(duì)國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則中的可持續(xù)理念有較多的體現(xiàn)。例如，《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！?006年，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》；隨后，又出臺(tái)了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》等規(guī)定。2022年7月，在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中，財(cái)政部明確將“維護(hù)國(guó)家安全、支持科技創(chuàng)新、支持綠色發(fā)展、維護(hù)弱勢(shì)群體利益”等列入政府采購(gòu)政策目標(biāo)要求，并將“政府采購(gòu)政策”作為獨(dú)立的第三章。再看我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套制度，其更多強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的平等性，對(duì)發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)的政策引導(dǎo)作用及可持續(xù)理念涉及相對(duì)不多，但從其修訂趨勢(shì)來(lái)看，也愈加注重相關(guān)方面。例如，在2019年12月向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》中，鼓勵(lì)招標(biāo)人合理設(shè)置科技創(chuàng)新、節(jié)約能源資源、生態(tài)環(huán)保等要求和條件，倡導(dǎo)綠色采購(gòu)。

與國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則要求和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的公共采購(gòu)實(shí)踐相比，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)及政府采購(gòu)活動(dòng)對(duì)可持續(xù)理念的貫徹尚有一定差距，如可持續(xù)采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、指導(dǎo)和監(jiān)督可持續(xù)采購(gòu)實(shí)施的機(jī)制不夠健全、可持續(xù)采購(gòu)的意識(shí)尚未廣泛形成，限制了公共采購(gòu)政策功能的充分發(fā)揮。特別是在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、核心技術(shù)“卡脖子”問(wèn)題日益突出、部分中小企業(yè)獲得訂單難度加大的情況下，通過(guò)公共采購(gòu)為自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大支持，顯得尤為迫切。當(dāng)前，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)法律制度正在進(jìn)行系統(tǒng)性修訂。筆者建議，在立法中進(jìn)一步吸收借鑒國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則中的可持續(xù)理念，通過(guò)將可持續(xù)理念深植采購(gòu)全過(guò)程，以“創(chuàng)新伙伴關(guān)系”支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)公共采購(gòu)的法律基礎(chǔ)，更好地發(fā)揮公共采購(gòu)政策引導(dǎo)功能，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位分別是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心、南京大學(xué)）

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