國際公共采購規則的可持續理念對完善我國采購制度的啟示

【專家觀點】

國際公共采購規則的可持續理念對完善我國采購制度的啟示

■徐致遠 姚事汐

2002年，聯合國可持續發展首腦峰會提出了可持續公共采購（Sustainable Public Procurement）的概念，即公共部門在采購工程、貨物和服務時，應在全生命周期內綜合考慮采購活動對經濟、社會和環境的影響，并通過設置支持自主創新、勞工保護、節能環保、中小企業發展等政策的評價標準，發揮公共采購的引導作用，促進經濟社會發展和生態環境保護。近年來，隨著各國公共采購規模的持續增高，國際組織和發達國家普遍將可持續理念引入公共采購活動中。2011年至2016年，被公認為四大國際公共采購規則的聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》、世界貿易組織《政府采購協定》（以下簡稱GPA）、歐盟“公共采購指令”體系和世界銀行“采購規則”先后完成新一輪修訂，修改重點之一就是更好地落實可持續理念，從程序上確保可持續理念貫穿于公共采購全過程，在內容上更加強調可持續理念中支持自主創新和中小企業發展的要求。

強化可持續理念在公共采購全過程的體現和落實

雖然可持續理念已被寫入國際公共采購規則和一些國家的立法中，但有關要求還不夠明確，從實際執行情況來看落實程度也參差不齊。為此，本輪國際公共采購規則修訂特別注重將可持續理念明確、甚至強制性嵌入公共采購的各個環節，以便從程序上確保可持續理念的落實。

例如，新版聯合國《公共示范采購法》第二十五條規定，在采購程序中任何考慮社會經濟政策的，都應當由采購人對這些政策及其適用方式進行詳細記錄和說明。這一規定要求從采購需求描述、預算編制，到資格審查、評價標準，再到合同履行，都必須貫徹可持續理念。該法第三十條規定，若向某一供應商或承包商采購系實施本國社會經濟政策所必需的，則在滿足一定條件的情況下，采購人可以進行單一來源采購。該法第六十五條規定，采購人可以隨時以為緊迫公共利益考慮為由，請求獨立機構或法院授權其訂立采購合同或框架協議。依據上述規定，若采購為實施本國社會經濟政策所必需，或者涉及緊迫性的公共利益，可以簡化采購程序，甚至可以直接訂立采購合同。

再如，世界銀行鼓勵借款人將可持續理念納入采購全過程，并在其“采購規則”中分階段設計了可持續采購的實現路徑。在編制采購文件階段，要求借款人在標準設計中把確定的可持續性優先事項體現出來，對資格預審、技術規格等方面都可以制定可持續性要求。在選擇供應商和授予合同階段，要求借款人根據可持續標準確定最具優勢的投標書或建議書并授予合同。在管理合同執行階段，要求借款人制定全面的采購合同管理計劃，通過管理合同執行確保按照約定實現可持續性優先事項。在合同實施后檢查階段，要求借款人檢查交付情況，評估是否實現了可持續性成果和優先事項，并將項目檢查結果和經驗總結體現在任務報告文件中。此外，世界銀行“采購規則”還規定，只要目標及方式與世界銀行的核心采購原則一致，借款人就可以在采購過程中提出額外的可持續性要求。

突出公共采購支持自主創新和中小企業發展的功能

面對世界科技發展大勢和日趨激烈的國際科技競爭，各國均將提高自主創新能力作為重要國家戰略，充分發揮公共采購對科技創新的支持保障作用。為與此需求相適應，國際公共采購規則在可持續理念中將支持自主創新提到了更加突出的位置。同時從各國情況來看，企業特別是中小企業是創新的主體。因此，支持中小企業發展也成為了支持自主創新的題中之義。

例如，新版GPA第三條規定，對涉及國家安全、公共秩序安全、民眾生命健康、知識產權保護等特殊領域采購不適用GPA規則。據此，中小企業被多個國家（地區）列入GPA開放清單的例外對象范圍。針對中小企業科技創新的政府采購不受GPA規則的限制，采購人可通過降低采購標準、預留份額、采購優惠、合同分包等方式開展采購。新版歐盟“公共采購指令”為鼓勵中小企業參與公共采購，要求采購人將大合同分割成多個部分，從而適應中小企業的參與能力。為確保制度落實，采購人甚至需要在采購文件中對為何沒能將合同分割進行解釋；一旦合同被分成多包招標，采購人還有權限制同一供應商成為多個包次的中標者。

再如，鼓勵開展商業化前采購，以支持創新產品的研發。商業化前采購是指采購人根據特定需要，承諾以一定的價格和方式購買尚處于設計、研發、試用等創新鏈環節的產品或服務，如創新產品首購、訂購、期貨式采購、信用式采購、認證式采購、遠期約定采購等。這種模式將采購程序由產品上市階段提前到產品研發階段，能夠給創新產品的研發孵化提供有力的資金支持和市場保證。由于其對參與企業未設置限制性條件，所有企業擁有名義上平等的機會，因此符合GPA規則，美國、英國、加拿大等GPA成員國已廣泛采用這一方式。新版歐盟“公共采購指令”提出“創新伙伴關系”的采購方式，實質上就是將研發程序與對研發結果的采購融合為一，鼓勵采購人與供應商在共同研發產品方面建立合作關系，與其一同開發并持續購買創新產品或服務。采購人可以同時與一個或多個供應商建立“創新伙伴關系”，并分別執行項目研究與開發，以實現創新的最大化。

在我國采購制度中應進一步突出可持續理念

我國現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其配套規定對國際公共采購規則中的可持續理念有較多的體現。例如，《政府采購法》第九條規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。”2006年，財政部出臺了《關于實施促進自主創新政府采購政策的若干意見》；隨后，又出臺了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》等規定。2022年7月，在向社會公開征求意見的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，財政部明確將“維護國家安全、支持科技創新、支持綠色發展、維護弱勢群體利益”等列入政府采購政策目標要求，并將“政府采購政策”作為獨立的第三章。再看我國現行《中華人民共和國招標投標法》及其配套制度，其更多強調競爭規則的平等性，對發揮招標投標的政策引導作用及可持續理念涉及相對不多，但從其修訂趨勢來看，也愈加注重相關方面。例如，在2019年12月向社會公開征求意見的《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》中，鼓勵招標人合理設置科技創新、節約能源資源、生態環保等要求和條件，倡導綠色采購。

與國際公共采購規則要求和一些發達國家的公共采購實踐相比，我國招標投標及政府采購活動對可持續理念的貫徹尚有一定差距，如可持續采購的標準不夠明確、指導和監督可持續采購實施的機制不夠健全、可持續采購的意識尚未廣泛形成，限制了公共采購政策功能的充分發揮。特別是在全球經濟復蘇乏力、核心技術“卡脖子”問題日益突出、部分中小企業獲得訂單難度加大的情況下，通過公共采購為自主創新和中小企業發展提供強大支持，顯得尤為迫切。當前，我國招標投標和政府采購法律制度正在進行系統性修訂。筆者建議，在立法中進一步吸收借鑒國際公共采購規則中的可持續理念，通過將可持續理念深植采購全過程，以“創新伙伴關系”支持創新產品研發，促進中小企業發展，構建可持續公共采購的法律基礎，更好地發揮公共采購政策引導功能，推動我國經濟社會高質量發展。

（作者單位分別是習近平經濟思想研究中心、南京大學）

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