探尋國貨采購標準的最優路徑

【群策群力共解國貨采購之題】

編者按：近日，國務院印發了《關于進一步優化外商投資環境加大吸引外商投資力度的意見》，提出要保障外商投資企業依法參與政府采購活動，盡快出臺相關政策措施，進一步明確“中國境內生產”的具體標準。其實，之前我國也曾起草《政府采購本國產品管理辦法（征求意見稿）》，但因種種原因未能正式頒布。從今天起，本報特設專欄，邀請業內專家對國貨采購制度的頂層設計建言獻策，為相關部門提供參考。

探尋國貨采購標準的最優路徑

——訪國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長趙勇

■ 本報記者 張舒慧

“要談論國貨標準的事兒，可以從西方國家的做法中獲取一些靈感，博采眾長、兼收并蓄。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長趙勇開門見山地說，他山之石，可以攻玉。中國在國貨標準方面的制度設計，可以在吸收借鑒其他國家經驗做法的基礎上，立足本國，擇善而從。

在政府采購制度設計中，探尋國貨標準的最優路徑涉及兩個關鍵問題：一是標準本身的科學性；二是標準執行的便利性。而這兩個問題是相互交織的。

據介紹，國外界定國貨的標準主要有以下三種：一是“企業所在地標準”，看提供貨物、工程或服務的企業是否在本國注冊。比如，供應商是在本國境內注冊的企業，則無論其產品來自哪里，都可視作本國貨。這是歐盟政府采購采用的標準，但很顯然，這種標準更適合服務和工程項目。

二是“國內增值標準”，看產品在生產過程中的增值是否主要發生在本國。以貨物為例，在經濟全球化的今天，其供應鏈是十分復雜的。比如，電腦的顯示器、硬盤、主板、機身等組成部件可能來自不同國家的生產廠家，而每個部件又由來自不同國家的零件組成。從理論上講，當將產品拆分到不再有混雜的情況出現時，即可計算在其整個供應鏈中的國內增值部分是否超過了50%。如果有一大半零部件或勞動力在本國生產或增值，則可視作本國貨。美國在聯邦政府采購中使用這一標準來界定產品是否為美國貨，涵蓋購買或收購在美國生產的貨物、產品或材料。

三是“海關標準”，看終端產品是否要通過海關進入本國境內。比如，一個產品的零部件均在其他國家制造，但最終產品在本國組裝，按照這一標準，該產品便可視作本國貨。但實際上，這一產品的主要增值部分發生在國外。雖然我國在政府采購制度設計中尚未對國貨標準進行明確，但在實踐中，往往執行“海關標準”。

談到這兒，趙勇拋出了一個問題：為什么要保護本國貨？他向記者解釋道，全球化本來是讓各國受益的，但無論在哪個國家，全球化帶來的利益分配卻是不均衡的。當經濟下行、失業問題嚴重時，貿易保護主義就會抬頭。保護本國貨能夠讓國內企業有更多的機會，從而緩解壓力。那么如何給國內企業更多的機會？決定性的影響因素實際上有兩個：一是納稅；二是就業。只有當更多的供應鏈增值由本國企業提供時，才可能讓國內企業在產品生產過程中受益。這也是為什么美國不斷將“購買美國貨”措施加碼的原因之一，通過使用聯邦資金提升采購美國國產商品和服務的力度，重振其國內制造業。

趙勇認為，雖然“海關標準”是操作起來最簡便的方法，但在政府采購中執行該標準對于保護國貨其實并沒有任何幫助?！捌髽I所在地標準”比“海關標準”稍好些，可操作性強，但只能增加極少的稅收和就業。如果決定保護國貨，那么從經濟學的角度來看，“國內增值標準”是較為科學合理的方法，但從執行的便利性角度來看，又是可操作性最弱的方法。這是因為在政府采購實務中，采購人員難以辨別各個產品的國內增值比例，通常由供應商自行申報貨物是否為本國貨。而在誠信體系沒有完全建立或完善的情況下，由供應商自行申報必然存在一定的風險。比如，由誰來鑒定申報的真假；如果供應商虛假申報，該由誰來承擔相應的失職之責等。

那么為何美國“購買美國貨”這一政策可以順利施行呢？“這是因為其有配套的監督機制，特別是美國《虛假申報法》。供應商一旦在投標文件中提供虛假信息，則后續將面臨巨額賠償。因此，供應商不敢虛假申報?！壁w勇解釋道。

“如果決策者決定采納支持國貨的政策，那么真正有經濟學意義的是‘國內增值標準’。而從執行的角度來看，我們將面臨兩個問題：一是增值比例如何設置；二是由誰來認證產品為本國貨?！壁w勇告訴記者，在增值比例方面，實際上每個行業、每種產品的國產化率是不同的。最科學的辦法是在充分調研的基礎上，為每種產品設定最合理的增值比例。但這顯然極難實現。因此，從實務操作的角度來看，在制度執行初期，可以采用50%“一刀切”的方法。隨著制度的深入執行，可以對該比例進行適當的調整優化。值得注意的是，2022年3月，美國總統拜登已宣布將聯邦政府采購的美國貨中美國制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。

對于認證者，趙勇表示，針對我國的國情，如果由工信部門或質檢部門下屬的事業單位，或由具備一定資質的會計師事務所這樣有一定公信力的機構來對整個產品在供應鏈的增值進行認證，似乎是一個現實的解決方案。

“就我而言，貿易保護未必值得提倡。但如果國際國內形勢推動我國在政府采購中不得不采用保護國貨的政策，那么我贊成用‘國內增值標準’的方法來界定本國貨。同時，由中立的第三方權威機構來負責認證。”趙勇總結說。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。