國貨采購既要定標準也要抓執行

【群策群力共解國貨采購之題】

國貨采購既要定標準也要抓執行

——訪中央財經大學政府管理學院教授徐煥東

■ 本報記者 張舒慧

在當前世界經濟面臨巨大阻力、國際金融危機日益加劇之際，不少國家紛紛利用政府采購來限制其他國家的產品，以擴大本國市場需求，促進本國產業發展。但與此同時，我國在國貨采購方面仍面臨標準不明確、操作缺乏依據等現實問題。如何解決上述難題？中央財經大學政府管理學院教授徐煥東提出了自己的看法——國貨采購既要定標準也要抓執行。

標準有哪些

明確國貨界定標準是實現國貨采購規范化、程序化、制度化的首要路徑。對于什么是國貨這一問題，徐煥東其實很早就做過探討并發表了相關論文。他認為，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始、最簡單的定義大都是指在本國境內生產和提供的貨物。也就是說，凡由境內生產和提供的就是本國貨，由境外生產和提供的就是非本國貨。

“但隨著社會經濟的日趨復雜，特別是經濟發展全球化、經濟投資主體多元化和經濟成分復雜化，原有的判定國貨與非國貨的方法已無法適應新形勢、新挑戰。”徐煥東告訴記者，在當今國際經濟條件下，判斷某一產品是否屬于本國貨，需要從不同角度綜合考慮多種因素。

據介紹，目前業內主要有兩種標準呼聲較高：第一種是價值比率標準，即國產因素在產品總價值中所占的價值比率。隨著跨國公司業務的增加以及經濟投資主體的多元化，許多產品在國產與非國產方面已經形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采購操作過程中，難以判斷的正是這些介于本國貨與非本國貨之間的混合產品，原因在于它們可能兼有多個國家或地區的“身份”。若采用價值比率標準，則可以依據這些混合產品在境內與境外形成的價值比率高低來判斷其屬性。在一般情況下，衡量比率高低的基本依據比率是50%。也就是說，產品在國內形成的價值比率超過50%就是本國貨，否則就是非本國貨。

那么是否有特殊情況呢？徐煥東對此表示，在采用價值比率標準時需要注意以下三種情況：其一，對于中外合資、中外合作、外國獨資企業在中國生產、加工、制造或提供的產品，其價值在中國境內的增值部分超過50%才可以判定為本國貨，反之則為非本國貨。其二，對于在外國注冊的本國企業，若其生產和制造的產品主要使用的是境外原材料、勞務，且其中在國外形成的產品價值超過50%，則當該產品被銷售到國內時，仍應判定為非本國貨，反之則可判定為本國貨。其三，對于中國出口的產品，若未經過復雜加工，又被銷售回國，且其國產價值比率仍在50%以上，則仍應屬于本國貨。

“平心而論，價值比率標準在實際操作中有一定的難度，需要做比較細致的工作。這主要是因為價值比率標準需要產品成本價值量的計算，特別是在50%之間的區域確定。”徐煥東補充說，目前我國產品成本價值計算比較復雜，一些成本分攤劃分并沒有十分明確的界限。因此，若使用價值比率標準，還需要有明確的制度約束，即采購單位有權要求供應商提供混合產品的國內、國外價值構成，且供應商對所提供的信息承擔法律責任。

第二種呼聲較高的國貨界定標準是注冊地或國籍標準。“注冊地或國籍標準是針對供應商的注冊地和國籍而言，也就是人們常說的外國廠商和外國人的概念。”徐煥東解釋說，以某地區在《外國廠商參與非條約協定采購處理辦法》中規定為例，所稱的外國廠商是指未取得本地區國籍的自然人，或者依外國法律登記的法人、機構或團體。在工程與貨物采購方面，劃分本國貨與非本國貨，與注冊地和國籍并不一定產生必然聯系。但在勞務服務采購方面，兩者是有內在聯系的。

他認為，在一般情況下，注冊地和國籍是勞務服務原產地認定的重要依據。仍以某地區為例，其對于非《政府采購協定》成員在勞務服務上的認定，就是以注冊地和國籍為主要依據，即“勞務之原產地，除法令另有規定者外，依實際提供勞務者之國籍或登記地認定之。屬于自然人者，依國籍認定之；非屬自然人者，依登記地認定之。”

“隨著社會經濟的發展，政府對于勞務服務的采購也在不斷增加，勞務服務采購能否把握好國貨標準，同樣十分重要。”徐煥東說。

如何抓執行

現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十條規定，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務，但有特殊情況的除外。可以說，法律意向與要求都已十分明確。但在實務操作中，國貨采購仍缺乏具體的操作規定和依據。

“有鑒于此，在明確了國貨標準后，接下來需要從制度層面入手，多環節、全方位采取措施，下大力氣抓執行。”徐煥東強調，必須從以下兩個方面加強制度建設：一是建立完善的國貨認定制度；二是建立非國貨采購許可制度。

他認為，在國貨認定制度方面，應當明確國貨認定標準、認定程序及認定主體等。例如，認定程序是指在哪個環節上必須確定國貨屬性并對國貨屬性進行審定；對于產品是否屬于國貨，應由哪個機構來認定才具有法律效力等。

為何要建立非國貨采購許可制度？徐煥東表示，當國貨無法滿足社會公共需求和政府履職需要時，仍需要采購非國貨。因此，有必要建立非國貨采購許可制度。

事實上，我國現行《政府采購法》已列出了政府采購非國貨的三種情況，即需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取的；為在中國境外使用而進行采購的；其他法律、行政法規另有規定的。也就是說，如果屬于上述情況，則可以采購非本國貨。

對此，徐煥東認為，采購非國貨的情況表述還需進一步明確和完善。其一，明確“在中國境內無法獲取”的含意。由于采購實質上是為了獲取某種特定的功能，因此，法律細則至少應該規定三個條件：一是證明政府所需要的；二是在國內無法獲取的功能；三是國內其他產品無法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在國內無法獲取、無法替代的情況下，才考慮采購非本國貨。

其二，從價格、質量等方面明確何為“合理的商業條件”。以價格因素為例，應當明確在何種情況下采購本國貨的價格是不合理的。比如，當本國貨的價格高于非本國貨的50%，則可界定為采購本國貨的商業條件不合理。同時，如果出現了不合理的價格條件，是否能夠通過相應的辦法來很好地解決。否則，“不合理的商業條件”可能會成為采購國貨的阻礙、采購非國貨的借口。

其三，法律規定“為在中國境外使用而進行的采購”可以采購非本國貨，但這里需要明確，如果在中國境外使用而在中國境內采購時，是否仍應該采購本國貨。

“除了制度建設，文化建設也不容忽視。”徐煥東強調，國貨采購從某種意義上說是一個文化問題。樹立和塑造保護國貨、使用國貨、采購國貨的國貨文化，是做好政府采購國貨的基礎和根本。政府機構及其工作人員是熱愛國貨、支持民族產業發展，還是追求進口、崇尚高檔，在很大程度上影響了其采購什么和向誰采購的價值取向。

他分析說，在過去很長一段時間里，由于生產力落后及其他原因，一些人產生了崇洋媚外的心理，以使用進口貨為榮，甚至鄙視國貨，或者不計成本地片面追求高功能、多功能的進口產品。一些采購單位出于使用習慣和個人便利等原因，不計公共成本，仍堅持采購進口產品或服務。也有一些采購單位法制觀念、規則意識淡漠，不按照法律辦事，或者采取“上有政策、下有對策”的方式，逃避采購國貨的約束。

“雖然自我國現行《政府采購法》頒布后，政府采購國貨的意識有了很大的增強，但文化和習慣的改變并不是輕而易舉的事，需要我們運用宣傳、教育、懲戒等方式，強化國家機關、事業單位、團體組織熱愛國貨、使用國貨、采購國貨的意識和觀念。同時，倡導采購國貨的文化，還能在很大程度上影響社會其他主體的采購行為。”徐煥東進一步解釋道。

此外，要想實現國貨采購規范化，關鍵還要加強監督。對此，徐煥東認為，當前國貨采購還存在監督管理方面的問題。例如，由于政府采購國貨的規則有待完善，導致監督依據難以把握；部分管理部門存在人員少、瑣事多、業務不夠熟練及相關產品技術知識缺乏等問題，導致其對國貨采購問題無暇顧及或者不能明確判斷；由于政府采購的產品千差萬別，既有純本國貨或純外國貨，也有國內和國外不同價值構成、不同股份構成等混合產品，導致在價值構成計算體系不健全的情況下，監管的難度較大；一些采購單位及管理部門對國貨采購的認識不足，導致國貨采購疏于管理等。

徐煥東建議，一是在政府采購預算環節，需要對采購需求進行審核，剔除各種沒有正當理由的非國貨采購安排。二是在采購實施環節，加強對供應商的審查。對于需要采購非本國貨的項目，對其采購條件實行嚴格審核。若未來采用價值比率標準來界定國貨，則對于存在價值混合的產品，應當要求供應商提供產品價值構成比例。三是在投訴處理環節，對于各種關于國貨采購的投訴，相關部門應認真對待，按照投訴線索詳細開展調查。

“只有在制度建設、文化建設、監督與管理方面下足功夫，才能真正實現國貨采購的規范化、程序化、制度化。”徐煥東總結說。

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