借鑒CPTPP原產地規則制定“中國境內生產”的具體標準

【群策群力共解國貨采購之題】

借鑒CPTPP原產地規則制定“中國境內生產”的具體標準

■ 徐致遠 姚事汐

前不久，國務院印發了《關于進一步優化外商投資環境加大吸引外商投資力度的意見》（以下簡稱《意見》），其中提出要“保障外商投資企業依法參與政府采購活動。盡快出臺相關政策措施，進一步明確‘中國境內生產’的具體標準”。

事實上，財政部在去年第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中就有對“中國境內生產”標準的相關規定，其中第二十三條提出“中國境內生產產品達到規定的附加值比例等條件的，應當在政府采購活動中享受評審優惠”。

筆者認為，明確“中國境內生產”標準，是有效發揮政府采購政策功能、吸引外商投資以及支持外商投資企業有序參與我國政府采購活動的重要舉措。作為高標準自由貿易協定之一，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）代表了國際經貿規則的主流發展方向，其中的原產地規則具有較高的靈活性和可操作性，可以為我國制定政府采購領域“中國境內生產”標準提供有益借鑒。

寬松的原產地規則有助于區域內貿易和生產創造活動的開展

近年來，雙邊或多邊自由貿易協定（Free Trade Agreement，以下簡稱FTA）快速興起并在全球范圍內蓬勃發展。原產地規則是指為確定貨物原產地而制定的、由FTA各締約方普遍接受的規則，是所有FTA不可或缺的重要組成部分。作為貨物的“法定國籍”，原產地具有唯一性。即使貨物經歷了全球價值鏈的諸多環節，原產地也只能是一個國家（地區）。原產地規則有助于正確實施最惠國待遇和政府采購政策等；同時，國別貿易統計、關稅征收、進口配額、“兩反一?！钡阮I域的具體操作也都以其為基本依據。

CPTPP是目前覆蓋范圍最廣、開放程度最高的FTA之一，影響力巨大。CPTPP的原產地規則保持了現有大型區域貿易協定的高標準范式，并在此基礎上進一步細化了區域價值成分標準的計算方法，對累積規則作出了創新。

CPTPP第三章為“原產地規則和原產地程序”。其中，第3.2條采取形式上的“三分法”來界定原產貨物：一是在一個或多個締約方領土內完全獲得或生產的貨物屬于原產貨物，如在締約方相關領土內種植、培育、收獲、采摘或收集的植物或植物產品等；二是完全在一個或多個締約方領土內，僅使用原產材料生產的貨物屬于原產貨物；三是完全在一個或多個締約方領土內使用非原產材料生產的貨物，需要根據其區域價值成分（Regional Value Content，以下簡稱RVC）判斷是否屬于原產貨物。

關于RVC的計算，CPTPP第三章第3.5條提供了四種方法：一是價格法，主要根據特定非原產材料價格，公式為RVC=（貨物價格-特定非原產材料價格）/貨物價格×100%；二是扣減法，主要根據非原產材料價格，公式為RVC=（貨物價格-非原產材料價格）/貨物價格×100%；三是增值法，主要根據原產材料價格，公式為RVC=原產材料價格/貨物價格×100%；四是凈成本法，僅適用于汽車產品，公式為RVC=（凈成本-非原產材料價格）/凈成本×100%。

需要注意的是，CPTPP對各類貨物沒有設定一個統一的RVC數值作為認定原產貨物的標準，而是對不同的計算方法賦予了不同的RVC數值要求。以HS編碼為6702.10的商品為例，適用價格法時RVC應不低于55%，適用扣減法時RVC應不低于45%，適用增值法時RVC應不低于35%，三種計算方法滿足其一就可認定為原產貨物。

同時，CPTPP第3.10條規定了累積規則，以拓展原產貨物的范圍。所謂累積，可視為原產資格從上一締約方傳導至下一締約方。第3.10條第2款規定，如一個或多個締約方的原產貨物或材料在另一締約方領土內用于生產另一貨物，則該貨物或材料應被視為原產于該另一締約方。該款屬于傳統累積規則，也稱為“不完全累積”。在傳統累積規則下，用以生產另一貨物的貨物或材料必須具備原產資格，才允許進行累積。例如，英國和澳大利亞都是CPTPP締約方，若英國從澳大利亞進口原產于澳大利亞的牛奶用于生產奶粉，則牛奶視為原產于英國。

第3.10條第3款對累積規則作出了創造性規定，即在一個或多個締約方領土內由一個或多個生產商使用非原產材料所從事的生產活動可計入該貨物的原產成分，無論該生產活動是否足以賦予該材料本身原產地位。換言之，即使生產材料不具備原產貨物資格，仍然允許其生產活動進行累積。這種累積規則更為寬松自由，屬于“完全累積”。例如，阿根廷不是CPTPP締約方，若澳大利亞從阿根廷進口原產于阿根廷的牛奶用于生產奶粉，英國再從澳大利亞進口奶粉用于生產餅干，則在澳大利亞發生的從牛奶到奶粉的增值部分，可以積累到英國餅干的原產成分計算中，牛奶的價值則不能計入。

國際社會普遍認為，原產地規則若過于嚴格，會產生較強的限制效應，從而構成非關稅壁壘，不利于締約方之間的貿易增長。因此，從鼓勵區域貿易的角度出發，應當建立差別化、彈性化、包容性強且靈活的原產地規則。總體來看，CPTPP原產地規則較好地體現了這一要求。在區域價值成分計算方面，CPTPP提供了多元化的計算方法，且未對RVC設置統一標準，體現出其規則具有較大的彈性，對締約方具有較強的包容性，有助于幫助各締約方的貨物獲得原產資格。在累積規則方面，CPTPP允許對非原產材料的加工增值進行累積，實質上是鼓勵協定區域內企業在本區域從事生產創造活動，有利于推動區域整體經濟，特別是制造業、加工業的發展。

將制定“中國境內生產”標準與落實國家產業政策和外商投資政策相結合

關于境內生產標準，一般認為，境內生產產品的標準通常按照貨物價值在本地增加的附加值比例來核定，且通常要求附加值比例在50%以上。筆者認為，若按照統一的附加值比例確定“中國境內生產”標準，可能缺乏區分梯度和靈活性，不利于充分發揮政府采購政策的引導功能。此外，《意見》提出，要“研究創新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業在我國創新研發全球領先產品。”

有鑒于此，為推動落實國家產業政策、外商投資政策、鼓勵創新政策等，筆者建議，借鑒CPTPP原產地規則及理念，在制定“中國境內生產”標準時，設置有梯度區分的境內附加值比例要求，同時對外商投資企業創新研發的技術領先產品，在確定境內附加值比例時給予額外支持。

具體來看，一是結合《產業結構調整指導目錄》和《鼓勵外商投資產業目錄》，對不同類別的產品設置有梯度區分的境內增加值比例要求。

作為管理投資項目和制定實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據，《產業結構調整指導目錄》和《鼓勵外商投資產業目錄》旨在實現產業結構的調整優化，引導重點行業發展和外商投資投向。其中，《產業結構調整指導目錄》最新版為2019年版，由鼓勵類、限制類和淘汰類三類組成，不屬于以上三類且符合國家有關法律、法規和政策規定的為允許類，不列入目錄?！豆膭钔馍掏顿Y產業目錄》最新版為2020年版，包括全國鼓勵外商投資產業目錄、中西部地區外商投資優勢產業目錄兩大部分，列入目錄的外商投資項目，可以依照法律、行政法規或者國務院的規定享受稅收、用地等優惠待遇。

筆者建議，在認定是否屬于“中國境內生產”時，應當堅持寬嚴有別的原則，對于未列入《產業結構調整指導目錄》和《鼓勵外商投資產業目錄》的產品，賦予一個中性的境內附加值比例要求；對于列入《產業結構調整指導目錄》鼓勵類和《鼓勵外商投資產業目錄》的產品，賦予相對較低的境內附加值比例要求；對于列入《產業結構調整指導目錄》限制類和淘汰類的產品，賦予相對較高的境內附加值比例要求。

通過分類設置境內附加值比例要求，可以使符合我國產業政策和外商投資政策方向的產品更容易獲得“中國境內生產”資格，從而滿足《征求意見稿》的規定，在政府采購活動中享受評審優惠，同時還可以反過來推動產業政策和外商投資政策的落實。

二是對外商投資企業在我國創新研發的全球領先產品，通過設置支持性系數等方式，進一步降低其境內附加值比例要求，鼓勵其在我國境內開展創新研發活動。

當前，高科技領域的國際競爭日益激烈，各國更加關注高新技術產業和制造業，紛紛把產業鏈供應鏈安全置于更加優先的位置，產業鏈供應鏈出現了本土化、區域化趨勢，以CPTPP為代表的FTA也通過“完全積累”規則鼓勵協定區域內企業在本區域從事生產創造活動。

可以說，發揮外資在產業鏈供應鏈中的積極作用，是提升產業鏈供應鏈韌性、推進高水平對外開放的有力舉措。因此，筆者建議，可以通過外商投資企業申請或者我國相關政府部門主動發起的方式，由相關政府部門認定外商投資企業研發的某一產品是否屬于全球領先產品。如果屬于全球領先產品，則在其實際的境內附加值比例基礎上，額外乘以一定的支持性系數，再判斷其是否達到“中國境內生產”的境內附加值比例要求。

例如，假設某外商投資企業的產品在中國實際的境內附加值比例為40%，而國家規定“中國境內生產”的境內附加值比例要求為50%。在無支持性系數的情況下，這顯然達不到“中國境內生產”標準，但如果該產品被認定為全球領先產品（假設可給予1.5倍的支持性系數），則在計算其境內附加值比例時，應為40%×1.5=60%，從而達到了50%的“中國境內生產”比例要求，故按照《征求意見稿》的規定可以在政府采購活動中享受評審優惠。

如此一來，這實質上是降低了外商投資企業相關產品獲得“中國境內生產”資格以及參與政府采購活動的門檻，有利于吸引外商到我國投資高新技術產業、設立研發中心、創新研發全球領先產品等。

（作者單位分別為習近平經濟思想研究中心、南京大學）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。