新行政復議法下政府采購行政裁決復議制度將迎來哪些變化與挑戰

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新行政復議法下政府采購行政裁決復議制度將迎來哪些變化與挑戰

■ 楊彬權

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了新修訂的行政復議法，自2024年1月1日起施行。行政復議是化解行政爭議的重要法律制度，主要功能是防止和糾正違法或不當的行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。此次修訂的行政復議法，明確了行政復議的原則、職責和保障機制，改革了行政復議管轄體制，增設了調解、和解制度，增加了行政復議申請便民舉措，擴大了行政復議范圍，強化了行政復議吸納和化解行政爭議的能力，完善了行政復議申請受理及審理程序等。其中諸多修訂條款將對政府采購行政裁決復議制度產生重大影響，同時也對政府采購行政裁決復議工作提出了更嚴格的要求。

新行政復議法對政府采購行政裁決復議制度的影響

一是除財政部外縣級以上地方政府采購監督管理部門原則上不再擁有政府采購行政裁決行為的復議權。新行政復議法根據《行政復議體制改革方案》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》等文件要求，并吸收相對集中行政復議權的地方改革試點經驗，確立了行政復議案件相對集中管轄體制，優化了行政復議管轄體制。根據新行政復議法第二十四條、第二十七條規定，除對海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關的行政行為不服等特殊情形外，原則上取消地方人民政府工作部門的行政復議職責，由縣級以上地方人民政府統一行使。但根據新行政復議法第二十五條規定，國務院部門可以管轄對本部門、本部門依法設立的派出機構以及本部門管理的法律、行政法規、部門規章授權的組織作出的行政行為不服的復議案件。具體到政府采購行政裁決復議領域，除中央政府采購監督管理部門（財政部）外，縣級以上地方各級政府采購監督管理部門不再具有行政復議管轄權。地方各級政府采購監督管理部門作出的政府采購裁決行為引發的糾紛，只能由本級人民政府作為行政復議機關受理，不可再由上級財政部門受理。

二是政府采購裁決行政復議案件可以調解或和解終止。長期以來，政府采購行政裁決行政復議不能調解只能裁決的弊端，使得許多政府采購行政裁決的復議決定只能作出是與非的復議裁決，而有些案件并不是簡單地裁決誰對誰錯的問題，導致結果通常是“案結事未了”、復議決定難以付諸執行。針對這種情況，新行政復議法第五條第一款明確規定，“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。”同時，該法第七十三條第一款提出，“當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書，經各方當事人簽字或者簽章，并加蓋行政復議機關印章，即具有法律效力。”在政府采購行政裁決復議領域，引入行政復議調解制度將大大增強政府采購行政裁決復議機制的糾紛化解能力。此外，為了優化營商環境，促使當事人自愿達成和解協議，快速解決糾紛，新行政復議法第七十四條規定，當事人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解，在當事人達成和解后，由申請人向行政復議機構撤回行政復議申請。行政復議機構準予撤回行政復議申請、行政復議機關決定終止行政復議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。在政府采購裁決行政復議案件中，當事人自愿達成和解不僅能夠迅速解決糾紛，穩定政府采購市場的正常秩序，而且能夠避免甚至杜絕當事人重復申請復議和資源浪費。

三是申請參加政府采購行政裁決復議的方式更加便民、利民。新行政復議法規定了多項便民舉措，為供應商、利害關系人申請參加行政復議提供了諸多便利，能夠切實保障當事人在政府采購行政復議案件中的各項權利。例如，新行政復議法第十七條第一款規定，“申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務工作者或者其他代理人代為參加行政復議。”該法第二十二條規定，“申請人申請行政復議，可以書面申請；書面申請有困難的，也可以口頭申請。書面申請的，可以通過郵寄或者行政復議機關指定的互聯網渠道等方式提交行政復議申請書，也可以當面提交行政復議申請書。行政機關通過互聯網渠道送達行政行為決定書的，應當同時提供提交行政復議申請書的互聯網渠道。”該法第三十一條還規定，行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚，行政復議機關無法判斷是否符合受理條件的，應當自收到申請之日起5日內書面通知申請人補正。有正當理由不能按期補正的，行政復議機關可以延長合理的補正期限。可以說，新行政復議法通過委托代理人參加復議、優化復議申請提出方式和遞交渠道、延長申請資料通知和補正等機制為政府采購供應商、利害關系人申請參加政府采購行政裁決復議提供了便利，充分體現了黨和政府“以人民為中心”的工作理念。

四是規范性文件附帶審查機制能夠從源頭上預防和化解政府采購行政裁決糾紛。盡管在現行制度中有對規范性文件的監督機制，但其作用有限。允許復議機關對規范性文件進行附帶審查，是社會進步和制度文明的表現。根據新行政復議法第十三條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為所依據的規范性文件（不含規章）不合法，在對行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規范性文件的附帶審查申請。筆者認為，所謂附帶審查，指的是不能直接針對規范性文件提起行政復議，而是在對行政行為提起復議時，公民、法人或者其他組織可以一并請求對行政行為所依據的規范性文件進行審查。具體而言，在政府采購裁決行政復議案件中，若申請人認為政府采購監督管理部門作出的政府采購行政裁決行為所依據的規范性文件不合法，則可以在提起政府采購行政裁決復議申請時，一并向行政復議機關提出對該規范性文件的附帶審查申請。此外，新行政復議法第五十九條明確，“行政復議機關依照本法第五十六條、第五十七條的規定有權處理有關規范性文件或者依據，認為相關條款合法的，在行政復議決定書中一并告知；認為相關條款超越權限或者違反上位法的，決定停止該條款的執行，并責令制定機關予以糾正。”行政復議附帶性審查一方面加大了行政復議機關對政府采購規范性文件合法性的監督力度，另一方面能夠正本清源，達到訴源治理的效果。

五是通過最長復議時效制度最大程度地保護政府采購供應商、利害關系人的合法權益。在實踐中，有些部門在作出政府采購行政裁決決定時，并未告知供應商、相關利害關系人申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限，甚至也未告知其政府采購行政裁決內容，從而導致申請人錯過了救濟機會。而新行政復議法第二十條第三款規定，“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限的，申請期限自公民、法人或者其他組織知道或者應當知道申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限之日起計算，但是自知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過1年。”同時，該法第二十一條還規定，“因不動產提出的行政復議申請自行政行為作出之日起超過20年，其他行政復議申請自行政行為作出之日起超過五年的，行政復議機關不予受理。”可以說，新行政復議法在原先規定的60日申請復議的基礎上對行政復議時效制度進行了修訂與完善，通過重新計算申請復議點和延長復議申請期的做法，最大程度地保護了政府采購供應商、利害關系人的合法權益。

六是政府采購行政裁決復議案件審理程序的公正性和專業性得到大幅提升。政府采購行政裁決復議案件一般采取書面審理的方式，但不會組織聽證。而新行政復議法第四十九條規定，“適用普通程序審理的行政復議案件，行政復議機構應當當面或者通過互聯網、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。”同時，該法第五十條還規定，“審理重大、疑難、復雜的行政復議案件，行政復議機構應當組織聽證。行政復議機構認為有必要聽證，或者申請人請求聽證的，行政復議機構可以組織聽證。”筆者認為，新行政復議法通過多種方式聽取當事人意見以及組織或申請聽證等措施，不僅實現了程序正義，而且提高了政府采購行政裁決復議案件審理結果的實體公正性。在實踐中，由于政府采購行政裁決復議案件專業性較強，因此一般都是上一級政府采購監督管理部門承擔復議職責，也就是遵循“條條管轄原則”。但在相對集中行政復議權后，由于承擔復議職責的機關只能是縣級以上地方各級人民政府（中央財政部門除外），為了確保政府采購裁決行政復議案件審理的專業性和技術性，新行政復議法第五十二條第一款規定，“縣級以上各級人民政府應當建立相關政府部門、專家、學者等參與的行政復議委員會，為辦理行政復議案件提供咨詢意見，并就行政復議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。”同時，該法還明確要求，對于案情重大、疑難、復雜，以及專業性、技術性較強等行政復議案件，行政復議機構應當提請行政復議委員會提出咨詢意見。新行政復議法通過設立專業的行政復議委員會，聽取和參考行政復議委員會的咨詢意見，必將大大地提高政府采購行政裁決復議案件的專業性。

七是簡易程序加速政府采購行政裁決復議案件的審理進度。現行行政復議法并未規定行政復議的簡易程序，使得某些本應該進入“快車道”簡易程序審理的政府采購裁決糾紛，卻被擠進了“慢車道”普通程序，延緩了部分政府采購裁決復議案件的處理速度，導致行政復議案件整體的審結效率明顯降低。而新行政復議法第五十三條第二款規定，“除前款規定以外的行政復議案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。”此外，適用簡易程序審理的政府采購行政裁決復議案件，受理行政復議申請時限被壓縮至3日內、提出書面答復時限被壓縮至5日內。這些都使得部分政府采購行政裁決復議案件能夠快速審結，達到繁簡分流、提高政府采購效率的目的。

新行政復議法對政府采購行政裁決復議工作提出的新要求

一是加強新行政復議法的普法宣傳。對于法律修訂增加的新規定、新舉措，政府采購監督管理部門應當加強學習，強化依法行政意識。

二是及時修訂、制定與政府采購行政復議有關的法規、規章及規范性文件等，確保新行政復議法各項規定能夠有效實施。

三是政府采購監督管理部門和地方各級人民政府應當加強對各種政府采購規范性文件合法性和正當性的審查，及時完善政府采購規范性文件備案審查制度。

四是政府采購監督管理部門應當加強對整個政府采購活動的監督管理，采用調解、和解等方式預防和化解政府采購糾紛。

五是在行政復議權相對集中于縣級以上人民政府的改革背景下，相應進行機構人員調整，把散布在政府采購監督管理部門從事復議工作的人員集中到政府的行政復議機構，防止人案矛盾和專業性滑坡。

六是行政復議委員會應當充分吸收具有政府采購專業經驗的專家和政府采購官員作為行政復議委員會成員，為辦理政府采購行政裁決復議案件提供專業的咨詢意見。

（作者系西北政法大學法治陜西建設協同創新中心副教授）

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