看《行政復議法》修訂對政府采購監管的影響（下）

【聚焦·新行政復議法】

看《行政復議法》修訂對政府采購監管的影響（下）

■ 蔡錕

根據新修訂的《行政復議法》，除了前文所述的影響外，還有以下三方面影響：一是在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，且不違反法律、法規強制性規定的情況下，將可適用和解與調解。二是吸收《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，增加了最長復議期限，且計算標準與《行政訴訟法》一致。三是在復議程序方面有較多新規定。

新增和解與調解內容

現行《行政復議法》并未對調解或和解進行規定。《行政復議法實施條例》雖在第四十條、第五十條分別增加了和解及調解的內容，但對和解及調解的適用情形和條件進行了限定。其中，可以獲得行政復議機關準許的和解有三方面前提：一是被復議的行政行為是行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的；二是復議申請人和被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解，并向行政復議機構提交書面和解協議；三是和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益。可以調解的法定情形包括兩類：一是公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；二是當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

為實現實質性化解行政爭議的目標，新修訂的《行政復議法》將復議調解確定為行政復議的一項基本原則。同時，新修訂的《行政復議法》吸收了《行政復議法實施條例》關于和解及調解的規定內容，但在第五條及第七十四條中對其適用條件和情形進行了一定程度的修改，亦對程序進行了相應的完善。

其中最顯著的變化是，和解與調解的適用情形解除了諸多前提，且限制條件也趨近統一，即在合法、自愿的前提下，只要不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不違反法律、法規強制性規定，則都可以適用和解與調解。兩者的區別主要在于參與主體方面，即和解是由當事人雙方協商達成，復議機關并不參與，而調解則是由復議機關參與并組織。值得注意的是，經復議機關組織調解后制作的行政復議調解書，具有法律的強制執行力，可以由復議機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

由此可見，在新修訂的《行政復議法》中，和解及調解的適用范圍明顯擴大。對于政府采購而言，財政部門所作出的政府采購監管決定，在行政復議中也是和解及調解制度的潛在適用對象。

但從另一個角度來看，和解及調解適用范圍的擴大也同樣帶來了一些亟須厘清與明確的問題，即“不得違反法律、法規的強制性規定”中的“法律、法規的強制性規定”是否有概念定義？是否要按照《中華人民共和國民法典》及相關民事法律規范的要求，區分效力性強制規定和管理性強制規定？能否認為在行政管理的相關法律法規中，表述為“可以”的方不屬于“法律、法規的強制性規定”？是否所有規章中的規定都不屬于“法律、法規的強制性規定”？復議機關對和解協議是否應當負有審查義務？如果申請人和被申請人無需向復議機關提交和解協議的話，則復議機關如何確認其和解內容的合法性？如果需要提交和解協議的話，則提交的時點、程序等要求是什么？這些疑問同樣亟待立法機關在法律解釋或者在修訂《行政復議法實施條例》時予以明確。

復議申請期限計算得以完善

現行《行政復議法》僅規定了“知道投訴處理決定后60日”的復議申請期限，但并未像《行政訴訟法》及其司法解釋關于起訴期限的規定一樣，對在不同情況下的復議申請期限予以明確。

這一規定的缺失在實踐中確實引發了諸多疑問。以政府采購領域為例，財政部門針對政府采購投訴作出的投訴處理決定，在沒有告知投訴人其申請行政復議的權利和期限的情況下，仍以前述60日的標準執行，對投訴人是否公平？在投訴處理決定作出但一直未向投訴人送達，且投訴人不知道行為內容的情況下，仍以前述60日的標準執行，是否會導致法律狀態長期處于不穩定的狀態？這些疑問也導致特殊情況下的復議申請期限在不同地區存在不同的認定標準。

為解決這些問題，新修訂的《行政復議法》吸收了《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，明確了在不同情況下的復議申請期限，且其計算標準與行政訴訟的起訴期限一致：行政行為告知復議權利、復議機關和申請期限的，自當事人知道或應當知道行政行為之日起60日；行政行為未告知復議權利、復議機關和申請期限的，自當事人知道或者應當知道申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限之日起計算。但在此種情況下，自知道或者應當知道行政行為內容之日至當事人申請復議之日的期限最長不得超過1年；不知道行政行為內容的，行政復議最長期限需要區分復議申請是否因不動產提出，若因不動產提出的，則最長期限為行政行為作出之日起20年，若非因不動產提出的，則最長期限為行政行為作出之日起5年。

需要注意的是，雖然在作為行政行為的復議申請期限上，新修訂的《行政復議法》通過吸收《行政訴訟法》及其司法解釋的規定進行了完善，但在不作為行政行為（即履行法定職責類復議案件）的復議申請期限上，新修訂的《行政復議法》并未提及，而這部分內容在《行政訴訟法》及其司法解釋中是有明確規定的。

為何新修訂的《行政復議法》遺漏了履行法定職責類復議案件的復議申請期限？是另有想法還是仍然希望與行政訴訟保持一致？實踐中該秉持何種標準？這些都有待立法機關的進一步解釋或明確。

復議程序發生變化

相較于現行《行政復議法》，新修訂的《行政復議法》在復議程序方面有較多創設性的規定或變化，其中有四方面內容值得政府采購領域重點關注。

其一，新修訂的《行政復議法》將當前單一的行政復議審理程序劃分為兩類，即行政復議審理的普通程序與行政復議審理的簡易程序。

具體來看，行政復議普通程序與當前的行政復議程序基本類似，但有以下四方面變化：一是停止適用書面審理的基本原則，明確規定適用普通程序審理的行政復議案件，行政復議機構應當當面或者通過互聯網、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理；二是明確重大、疑難、復雜的行政復議案件必須組織聽證，且對此類案件的聽證，不再以“申請人提出要求或者行政復議機構認為有必要”為前提；三是明確聽證筆錄、審查認定的事實和證據，都是行政復議決定作出的依據；四是普通程序延長復議審理期限，不再需要行政機關負責人批準，只需行政復議機構負責人批準。

從適用情形來看，行政復議簡易程序與政府采購的監管及救濟的直接關聯性不大。若單純與普通程序相比，則有以下五方面不同：一是簡易程序有明確的適用情形，主要適用于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的特定類型案件；二是適用簡易程序審理的行政復議案件，可以書面審理，且無需再聽取當事人意見；三是簡易程序的相關時限都有所縮短，其中行政復議機構向被申請人發送復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件的時限從7日縮短至3日，被申請人提出書面答復并提交證據的時限從10日縮短至5日；四是適用簡易程序審理的行政復議案件，行政復議機構認為不宜適用簡易程序的，經行政復議機構負責人批準，可以轉為普通程序審理；五是簡易程序的復議審理期限相較于普通程序，從60日縮短為30日。

其二，在新修訂的《行政復議法》中，行政復議委員會成為必選項，其咨詢意見成為作出復議決定的重要參考。

現行《行政復議法》及其實施條例并未規定有關復議委員會的內容。據公開文件檢索，2006年，國務院組織召開了全國行政復議工作會議，首次提出“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點”。2008年，當時的國務院法制辦發出通知，決定在部分省、直轄市開展行政復議委員會的試點工作。目前，很多地方人民政府及國務院部門已經建立了各自的行政復議委員會。

新修訂的《行政復議法》增加了關于行政復議委員會的條款，并將該委員會的設立要求、審議案件類型、咨詢意見效力等進行了制度上的固定，主要包括以下三方面內容：一是縣級以上人民政府應當設立行政復議委員會，且由相關政府部門、專家、學者等共同組成；二是明確4類案件應當由行政復議機構提請行政復議委員會提出咨詢意見；三是提請行政復議委員會提出咨詢意見的行政復議案件，行政復議機關應當將咨詢意見作為作出行政復議決定的重要參考依據。

其三，新修訂的《行政復議法》改變了復議申請的受理時點，對于未決定不予受理情況下的復議申請，從現行《行政復議法》規定的“自行政復議機關負責法制工作的機構收到（復議申請）之日起即為受理”變為“（復議申請）審查期限屆滿之日起視為受理”。

其四，新修訂的《行政復議法》明確行政復議中的“3日”“5日”“7日”“10日”均指工作日，延長了被申請人進行復議答復的時長。例如，被申請人在收到復議機關送達的復議申請書副本后，其可以作出復議答復的時限從10個自然日改為10個工作日。若換算成自然日的話，10個工作日至少為12個自然日，一旦遇到法定節假日則可能再延長。

（作者系北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師）

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