探究《政府采購法》吸收《招標投標法》的可行性

【探討與爭鳴】

探究《政府采購法》吸收《招標投標法》的可行性

■ 崔元良

在我國，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）都是重點維護國家和社會公共利益，保障公共領域項目建設，規范和指導我國項目交易的公平、公開和公正的法律。但一個領域存在兩法并立、兩套體系、多頭監管的現象，使得業內對此爭論不休。一部分人認為，在現行政治和經濟管理制度體制下，輕言廢除《招標投標法》并以《政府采購法》取而代之，是不恰當的。但也有一部分人指出，兩法并存系我國公共采購交易領域立法的獨創，且兩法的立法宗旨和目的具有一致性，均屬于公共采購法范疇，可將兩法融合或兩法合一。對此，本文試圖通過不同的視角對兩法作簡要分析，進一步探究《政府采購法》吸收《招標投標法》的可行性。

從項目實施者（業主）視角進行分析

作為項目實施單位，項目實施者（業主）既要考慮加快項目執行進度、保障工程質量、提高項目效率，又要確保落實好“三重一大”（即重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用）制度、履行好黨風廉政建設“一崗雙責”的要求。在實踐中，工程項目的采購往往是預算單位十分重視而又謹慎實施的內容。有些單位甚至以本單位內控制度規定的5萬元決策標準或“三重一大”規定的執行標準為限額，對超過5萬元的一切工程項目委托代理機構進行招標投標，使得項目流程繁瑣、執行緩慢，且因前期招標費用過大，造成工程建設費用被壓縮、工程質量下降。

筆者調研發現，造成前述問題的原因除了部分單位過度謹慎之外，還有些從業人員為了刻意區分兩法，按照“誰批復，誰負責”的原則，簡單、機械地將兩法與項目審批部門聯系在一起，而忽視了法的本質、法的位階和法的適用。他們認為，對于國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）批復的項目，無論項目內容、項目規模、投資金額、資金來源等是否符合相關規定，只要在本單位的內控制度限額標準以上，就會像前述列舉的5萬元的事例一樣，按照《招標投標法》規定執行招標投標流程。對于財政部門批復的項目，則直接按照《政府采購法》等相關規定進行采購。

在筆者看來，大多數單位的內控制度限額標準遠遠低于《必須招標的工程項目規定》規定的必須招標的限額或者《政府集中采購目錄及標準》的限額。如果按照審批單位的行政管理職責來設定兩法的使用，則會違背項目投資的初衷和兩法的立法目的。

實際上，《招標投標法》第二章至第四章為重點章節，是圍繞公開招標和邀請招標的具體做法而展開的詳細操作流程的規定。這些規定與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》有異曲同工之處，甚至讓人覺得是對《政府采購法》中公開招標和邀請招標兩種采購方式的細化規定。換言之，這些規定形成實施條例足矣，無需上升至法律層面。因此，筆者建議，可以將《招標投標法》吸收至《政府采購法》后，以招標投標實施條例的形式加以規定即可。

從財政資金視角進行分析

其一，根據《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）對政府收入和支出的全口徑預算要求，無論是發改委批復的項目還是財政部批復的項目，均需要按照《預算法》納入年度預算，均屬于財政性資金投資項目。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）指出，“《政府采購法》第二條所稱的財政性資金是指納入預算管理的資金。”由發改委對項目審批過程中實施的審批制和備案制的特點可知，發改委批復的財政性資金項目應該是預算內項目，也是預算管理的資金。

其二，無論是《中央預算單位政府集中采購目錄及標準》，還是各省（市）印發的《政府集中采購目錄及標準》，對于工程的分散采購中自行采購的單項或批量工程及相關貨物和服務的限額都要比《必須招標的工程項目規定》的低。相較于多年不變、全國統一標準的《必須招標的工程項目規定》，財政部門起草的《政府集中采購目錄及標準》對小型工程項目的采購指導更具時效性和地域性。

其三，依據《政府采購法實施條例》第七條規定，“政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。”由此可見，《政府采購法》的使用范圍要比《招標投標法》更寬泛。

因此，筆者認為，無論是發改委批復的工程項目還是財政部批復的工程項目，只要是各級國家機關、事業單位和團體組織承擔的，使用財政資金的單項或批量合同金額在《必須招標的工程項目規定》的限額以下，在《政府集中采購目錄及標準》采購限額以上的，都應按照《政府采購法》及其實施條例進行采購。

從公共資源交易中心視角進行分析

近年來，我國各地紛紛建立了公共資源交易中心（以下簡稱交易中心），對該地區的公共資源交易進行集中統一管理。公共資源交易通常是指涉及公共利益、公共安全的具有公有性、公益性的資源交易活動，涵蓋工程建設項目招標投標、土地使用權出讓、礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等活動。在實際的交易目錄制定時，由于兩法并立、兩法差異，交易目錄被分割成兩部分，但筆者認為，這兩部分的本質和內容其實相差甚微、大同小異。

然而，交易目錄形式上的割裂，造成交易中心在專家庫管理方面也因此存在差異。例如，同一個專家需要對以《必須招標的工程項目規定》《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》為執行標準的專家庫和以《政府集中采購目錄及標準》為執行標準的專家庫分別進行入庫申請，導致其有兩個不同的個人印章密鑰，間接造成專家管理資源和費用的浪費。

因此，為了便于管理公共資源交易平臺，滿足符合各類公共資源的交易需求，有必要進行兩法合一。

從工程項目視角進行分析

項目生命周期大致可以分為前期規劃、可行性研究報告編制及審批（備案）、初步設計編制及審批、項目資金申請（備案）、投資預算下達、項目實施、單位工程驗收、項目財務決算報告編制、項目審計、項目財務決算批復、項目預驗收、項目驗收和項目后評價等13個環節。項目的立項審批和項目實施只是其中的一部分。隨著項目績效的要求越來越高，項目效益和項目可持續發展的要求越來越明顯，兩法所表現的立法宗旨也越來越趨近。

為貫徹落實黨中央、國務院關于過緊日子的要求，有必要嚴格規范項目管理審批流程，從項目立項源頭來規范項目管理效益。筆者認為，對于小型維修項目或者少于1000萬元的大型修繕，應由財政部門合理安排，避免項目安排中的小、亂、雜和重復。

此外，就項目全生命周期而言，做好項目實施的采購工作只是其中一環，加大后續項目績效評價和項目可持續發展才是落實“三去一降一補”（即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）、實現經濟高質量的出發點和落腳點。因此，為減少資源浪費，優化法律結構，實現簡政放權的目標，《政府采購法》吸收《招標投標法》是可行的，也是有益的。

綜上所述，《政府采購法》在將《招標投標法》吸收整合后再修訂，有利于規制招標投標行業存在的亂象和頑疾，明確政府部門的監督管理職責，強化各方主體責任，使法律規范的外在邏輯與內在價值相一致，最終實現招標投標行業的高質量和可持續發展。

（作者單位：西藏氣象局機關服務中心）

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