采購預算“誰做主”

【實務探討】

采購預算“誰做主”

■ 宋軍

前不久，某縣級醫院計劃采購一批血液透析機，經市場調查，其項目預算金額暫定為260萬元，按該縣財政部門的規定，要進行財政評審，在財政評審后，其預算價定為140萬元，醫院應以財政評審的預算價作為最高限價。而醫院認為財政評審預算價不符合市場價格，以此預算價難以采購到醫院所要求的相關技術參數的血液透析機。為此，醫院又向財政評審部門反映情況，并與之協商，將財政評審預算價上調到200萬元。最后，醫院以200萬元作為血液透析機（一批）的采購最高限價進行采購。雖然采購成交價低于最高限價，但因采購到的血液透析機的相關技術參數明顯偏低，并非是醫院最初計劃購買的或一線品牌的血液透析機，醫院對采購結果不是很滿意。該案例引發了筆者的一些思考。

采購人的主體責任究竟體現在哪里？

雖然《深化政府采購制度改革方案》強調，“強化采購人主體責任”，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》也擴大了采購人在選擇采購方式、程序和組建評審委員會等方面的自主權，比如內控管理、需求管理、政策功能、履約驗收等，但目前還沒有一個法規明確、清晰、集中、完整地規定和表述采購人主體責任體現在哪些方面。《財政部關于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》對強化采購人主體責任強調了兩點：建立健全采購人對采購需求和采購結果的負責機制。這兩點是主體責任的關鍵和核心。從筆者對目前已出臺的政府采購法規的梳理情況來看，采購人法定的主體責任體現在三個階段：采購活動實施前、采購活動實施中、采購活動實施后。

在采購活動實施前，采購人的主體責任有：采購項目的可行性研究、編制政府采購預算、編制政府采購實施計劃，自行組織采購或委托采購。

在采購活動實施中，采購人的主體責任有：確定采購需求、規定供應商的資格條件、對采購文件進行確認、選派人員進入評審委員會參與采購項目的評審活動、答復供應商的質疑和配合監管部門做好處理投訴及行政復議工作、按照評標報告中推薦的中標（成交）候選供應商順序確定中標（成交）供應商、發出中標（成交）通知書。對采購代理機構在采購活動中的行為進行監督。

在采購活動實施后，采購人的主體責任有：簽訂采購合同、合同公告和合同報備、采購項目驗收、支付資金、績效評價、保守商業秘密、接受監督檢查。

因此，采購預算編制由采購人負主體責任。采購人依據批復的政府采購預算，根據采購需求，在通過市場調查的情況下，做出采購項目預算，這是其責任范圍內的事，“誰花錢、誰負責”，也符合“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理原則。

財政評審的依據是什么？為什么有協商的空間？

財政部門通過對財政性資金投資項目進行概算、預算、結算評審，對財政性資金投資項目資金使用情況以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，這是財政部門的監督職能。《財政投資評審管理規定》明確，財政投資評審業務由財政部門委托其所屬財政投資評審機構或經財政部門認可的有資質的社會中介機構進行。其中，社會中介機構按照《中華人民共和國政府采購法》及相關規定，通過國內公開招標產生。但值得商榷的是，政府采購項目是否屬于《財政投資評審管理規定》所稱的財政性資金投資項目性質？政府采購項目的預算經過本級人大同部門預算一起審批，具有法律效力。財政評審修改了經審批的政府采購項目的預算，是否合法合規？

另外，既然是依據《財政投資評審管理規定》對采購項目預算進行了評審，經財政評審后的預算是否可以再協商？預算評審部門的自由裁量權是否過大？有沒有尋租的空間？這還有待進一步探討。

財政評審預算價作為最高限價是否有法律依據？

目前，并沒有法規規定財政評審的結果可以作為政府采購項目的最高限價，且不可突破，這只是部分地方財政部門的規定，如果政府采購的監管部門認同這種模式，應在相關辦法中進行明確。因為作為行政部門，應秉承“法無授權不可為”理念，不可強行要求所有采購項目都以財政評審預算價作為政府采購項目的最高限價。

修改后的技術參數是否需要重新財政評審？

這是一個讓采購人十分頭疼的問題。采購項目預算金額是由采購需求決定的，反映采購需求之一的是技術參數，在采購活動中，技術參數并非固定不變或不能改變的。采購人報財政評審的技術參數，是采購人通過市場調查等方式得出的，財政評審以此為依據進行，然后出具財政評審結果。當采購人公開招標文件后，供應商會提出意見或質疑，采購項目的技術要求或技術參數就可能進行調整，隨之預算金額也發生改變。那么，采購人是否應將調整后的采購需求再次申請財政評審？如果變化不大，中標或成交價格在最高限價的范圍內，尚可接受。如果變化太大，該怎么辦？

如果按有些地方的規定執行，采購項目的采購需求技術參數發生了變化，還應再進行財政評審，那么采購活動時間會延長，采購效率會降低，

綜上所述，筆者建議：一是財政部門應進一步明確自己的職責范圍，不具體參與政府采購的執行環節。二是應強化采購人編制政府采購預算的責任，財政部門不包辦采購人的事。三是財政部門應將財政評審的預算價作為參考，而非“絕對值”和執行數。

（作者單位：中南財經政法大學中國政府采購研究所）

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