投標文件異常一致等問題的

【實務探討】

投標文件異常一致等問題的

爭議和解決

■ 李瑩 許明霞

異常一致引發爭議

A市財政局接到紀委監委派駐衛健局紀檢監察組《關于對政府采購項目建議的函》，發現A市人民醫院介入治療及ICU病房設施建設項目（醫療設備采購）參與投標的4家公司報價明顯存在關聯性，有串通投標嫌疑，且紀檢監察組經過咨詢同類廠家供應商，4家公司報價明顯高于同類市場產品，建議調查核實，依法啟動監督檢查。

財政局啟動監督檢查程序，查明以下事實：其一，投標供應商的投標文件多處出現異常一致的現象，包括承諾函、法定代表人身份證明、法定代表人授權委托書、偏離表等文件的格式、日期標注、內容等有高度統一情形；其二，投標供應商投標報價多處呈現規律性差異，項目預算為1638萬元，4家投標供應商的報價雖然各不相同，但都是緊貼預算控制價進行報價；其三，項目共15個產品，各家供應商提供了不同產地、不同品牌的產品，但報價都非常接近，報價偏差率最高的產品，偏差率不到10%，報價偏差率最低的產品，偏差率僅為0.04%；其四，4家供應商報價呈規律性遞減，如除顫儀，A公司報價114000元，B公司報價112000元，C公司報價110000元。

綜合監督檢查情況，財政局作出處理決定，認定項目投標供應商的投標文件多處出現異常一致的現象及投標供應商投標報價多處呈規律性差異，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第三十七條第四項規定，A、B、C、D4家公司為串通投標；根據《中華人民共和國政府采購法》第三十六條第一項規定，項目予以廢標，且將4家供應商投標保證金收繳國庫。中標供應商B公司不滿，向A市政府申請復議，對行政復議決定不服，又向同級人民法院提起訴訟。

B公司認為：其一，關于日期等格式問題，政府采購招標項目都是按照年-月-日的格式填寫，僅以日期格式等一致就認定投標文件多處出現異常一致現象，有失公平；其二，本次招標項目為整體打包采購，在招標文件有明確技術要求的前提下，各投標人也會按照招標文件技術要求選擇不同品牌的同配置、同檔次產品響應，類似產品在市場上基本處于同一價格區間，不可能存在較大價格差；其三，項目既然有明確采購預算價格及最高限價，投標商只要等于或者低于該預算控制價的報價就是合理、正規的商務行為；其四，各投標人的投標價格并無規律可言，不能因為采購項目少部分產品價格接近，就將各供應商的報價定性為規律性差異。

A市人民法院審理查明后，最終支持了財政部門的認定，駁回B公司相關行政訴訟請求。

為什么會有爭議

“不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異”這一條款，出現在87號令第三十七條中，屬于“視為投標人串通投標”情形之一，筆者認為，這是一個不能通過常識直接加以判定的內容，比如對“異常”或“規律性”的解讀。

比如：在某政府采購工程項目兩份投標文件技術方案中，有3—5頁內容（施工方案）完全一致，評審專家認為，在正常情況下，不應在出現大篇幅的一致方案時，便將兩份投標文件作無效投標處理，并向財政部門提出監督建議。財政部門調查發現，兩家供應商在不同網站摘抄了有關內容并進行了編輯，通過網址和截圖證實了相同內容來源的合理性，因此認定供應商不存在串通投標行為。

針對投標文件中的文字響應內容，網絡下載、員工跳槽、之前聯合體投標現又分別投標等情況，都可能帶來異常一致的巧合。

又如：某檢測設備采購項目，4家供應商參與投標響應，其中3家供應商的報價分別為200萬元、205萬元、210萬元。中標結果公告后，有供應商向財政部門舉報，認為上述報價的3家供應商存在串通投標行為。財政部門調查發現，本項目采購產品屬于精密儀器設備，市場上能滿足采購需求的產品并不多，采購人通過市場調研后將218萬元作為最高限價，被舉報的3家投標人選擇滿足采購需求的不同產品參與投標，其報價是經過與生產廠家溝通后的商業行為，并不存在串通情況，發生的規律性報價也是意想不到的情況。

因此，在沒有其他內容作為補充證據的情況下，將“文字雷同、報價呈等差數列”直接認定為“規律性報價的串通投標”，可能引發爭議。

完善制度設計

在87號令第三十七條“視為投標人串通投標”的6個情形中，只有“不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異”不能通過常識直接判斷。

筆者認為，解決爭議的根本在于法規的完善，無論是通過頂層制度制定、補充通知，還是釋義、指導案例，如果能提供“量化指標”給實操者判斷或參考，將很大程度上減少爭議發生。比如：將投標人自行編制的方案有兩頁以上一致情形認定為異常一致，將投標文件中有兩處以上編制錯誤認定為異常一致，將報價呈一定數值的等比、等差數列等不正常“數字”認定為報價呈規律性差異。

目前，已有部分省市財政部門通過地方性規章或規范性文件，制定相應的指標判定異常一致或規律性報價，對本地實操有積極的指導意義。但由于其權威性和廣泛性不夠，可能帶來不同地區財政部門處理尺度不一的負面影響。

如果不能或不便量化，可參考對“超低報價”的處理方法，即“評標委員會認為投標人存在異常一致或規律性報價的情形，應當要求相關投標人在合理的時間內提供書面說明，并提交相關證明材料；投標人不能證明其異常一致或規律性報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理，并上報財政部門。”

各方當事人應把好關

關于“視為投標人串通投標”情形，《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四十條亦有規定，且《中華人民共和國招標投標法實施條例〈釋義〉》（以下簡稱《釋義》）對此解釋為：“異常一致是指極小概率或者完全不可能一致的內容在不同投標文件中同時出現，實踐中典型的表現包括投標文件內容錯誤或者打印錯誤雷同，由投標人自行編制文件的格式完全一致，屬于某一投標人特有的業績、標準、編號、標識等在其他投標人的投標文件中同時出現等；不同投標人的報價呈現規律性差異則是不同投標人的投標文件異常一致的特殊表現。實踐中的典型表現包括不同投標人的投標報價呈等差數列、不同投標人投標報價的差額本身呈等差數列或者規律性的百分比等。”

《釋義》還補充，“投標人之間曾就類似工程有過聯合投標經歷導致投標文件的技術方案異常一致的情況，可以由評標委員會通過澄清、說明機制予以排除；在通過市場競爭形成投標報價的條件下，不同投標人報價的規律性差異只有在投標人相互串通投標的情況下才會出現。”

筆者認為，無論是異常一致還是報價呈規律性差異，都是投標文件不正常的表現，投標人在沒有互相商量或者不是同一主體編制文件的情況下，是不應該也不會出現異常一致情形的。因此，在政府采購實踐中，當事人可參考《釋義》條款“實踐中典型的表現”內容，對不正常表現形式作出判斷。

在現行的政府采購流程下，評審專家是最容易發現串通投標的當事人，根據87號令第三十六條、第三十七條、第六十三條的規定，串通投標屬于違法行為，評標委員會有權作出投標無效的決定，但應當及時向財政部門報告。

基于“異常一致和報價呈規律性差異”的判斷并不是直接的、可量化的，且專家也不能在評標現場尋求更多佐證材料的情況下，筆者建議評標委員會認為投標人存在該行為時，應當參照“報價明顯低于其他通過符合性審查投標人報價”的方式，要求投標人在合理時間內提供書面說明后再作決定，避免誤傷。

采購人、采購代理機構在評審前發現的，可以向評標委員會作出書面評審建議；在評標結果后發現的，應當及時向財政部門報告。投標人發現并認為其他投標人有串通投標情形的，可以依法質疑，也可向財政部門舉報申請監督。

對異常一致或規律性報價情形作出初步判斷后，采購人或專家還應該結合投標文件的其他材料，財政部門應該通過調查取證獲取的其他證據，坐實投標人的串通投標行為。

財政部門判定供應商串通投標，自帶行政處罰性質，更應慎重，除了給供應商必要的澄清機會以外，結合投標人其他行為或材料進行佐證，也顯得尤為重要。在開篇案例中，監督部門也是參考了供應商整體報價情況（如遠超市場價）而作出的決定。

不適宜延伸至質疑投訴環節

在實踐中，存在“不同供應商提供的質疑函或投訴書，除了內容相同外，還有格式、錯誤表達、簽署等內容不正常一致”情形，完全有可能推斷出供應商是“一伙”且質疑函、投訴書出自一人編制。根據這些情形，是否可認定供應商之間也有串通行為？

主流觀點認為，一方面，法律法規對此并沒有規定，質疑投訴已不屬于投標環節，質疑投訴文件也非投標文件，不宜將投標禁止行為延伸至質疑投訴過程；另一方面，質疑投訴是與項目相關供應商的合法權利，不同供應商針對某一事項（內容）有共同異議的現象普遍存在，因此，不同供應商相互協商有關質疑事項既情有可原，也未損害任何當事人的合法權益。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

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