新《行政復議法》對政府采購救濟制度的影響

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新《行政復議法》對政府采購救濟制度的影響

■ 徐琳 李虹萱 胡秀桓

目前，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱新《行政復議法》）已正式施行。此次修訂緊緊圍繞行政復議成為解決行政糾紛主渠道的立法目的，是繼2009年和2017年兩次行政復議法修正后的一次大改動。而《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2003年實施以來，在維護公共采購市場秩序、確保財政資源安全使用、保護有關各方合法權益等方面發揮了重要作用，但在救濟途徑方面還存在不足。在此背景下，本文試圖分析新《行政復議法》的亮點，探討政府采購救濟制度存在的不足之處，并提出有關政府采購救濟制度的可行性建議，以期為相關部門提供參考。

新《行政復議法》亮點多多

——擴大行政復議吸納行政爭議的范圍。擴大行政復議范圍是堅持行政解決糾紛主渠道原則的重要體現。在新《行政復議法》規定了15種可提起行政復議的情形，將對征收征用決定、賠償決定、排除或限制競爭、政府信息公開等明確為可復議事項。將對當場作出的行政處罰決定不服、對行政機關作出的侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服、認為行政機關存在未履行法定職責情形和申請政府信息公開，行政機關不予公開的四類行為納入行政復議前置范疇。

——推進行政爭議實質性解決。程序上，規范普通程序的聽證制度，增設行政復議簡易程序，繁簡分流。行政復議決定方式增加確認無效，變更行政行為、確認行政行為違法的適用規定更加細化。復議調解具有復議決定一樣的法律效力，當事人可以在作出行政復議決定前自愿達成和解。

——規范行政復議全過程。新增條文細化了行政復議的參加、行政復議申請的提出方式、行政機關審理的范圍，中止和終止條件、申請材料的補充、證據的范圍及舉證責任各方面。提高對行政復議機關的工作要求，使申請者的權利義務更明確，有助于提升行政復議結果的認可度和權威性。

——建設強有力人才隊伍，提高行政復議人員素質。新《行政復議法》提出建立專業化、職業化復議人員隊伍。對于初次工作人員進行統一職前培訓，加強對行政復議人員業務考核和管理，國務院行政復議機構會同有關部門制定行政復議人員工作規范。提出行政復議機關應保障行政復議辦案場所、裝備等設施，縣級以上各級人民政府保障行政復議工作經費的要求。打造便民為民的行政復議過程。改變“大信訪中訴訟小復議”格局，需要讓行政復議方式成為老百姓首選維權方式。

——加強信息化建設，便于申請者申請參加行政復議。申請人申請行政復議形式多樣，可以書面或者口頭申請，書面申請可以郵寄或者網上申請。在代理方面，申請人、委托人可委托一至兩名律師或者基層法律服務工作者作為代理人代為參與行政復議。對于自行申請有困難的，法律援助機構可向其提供幫助。

政府采購救濟制度有待完善

——質疑投訴處理可操作性和獨立性有待增強。根據《政府采購法》第五十二條和第五十五條規定，對于采購行為的投訴處理程序是有嚴格的先后順序的，必須遵循“質疑—投訴—行政復議或訴訟”的位序。質疑程序前置的初衷是為了方便供應商與采購人進行溝通協商。然而，從實際情況出發，在現行制度下對投訴事項的定義不明確，實務中普遍將供應商違法行為作為投訴事項，但采購人無權對此進行認定。由供應商向采購人指出采購人存在的違法行為的實際意義不大，這導致供應商承擔了主要的舉證責任。同時，根據我國現有的法治理念，通過這種內部審查機制來進行自我糾正并沒有充分的正當性，存在政府在其中既當運動員又當裁判員的顧慮。在救濟機構的獨立性方面，現行《政府采購法》規定由本身便是政府采購項目實施主體的采購人或者代理機構處理質疑。然而，這一規定難以確保與采購結果有直接關系的利益主體公正、客觀地處理質疑。

——行政復議適用情形規定有待明晰。對于政府采購合同的救濟手段，《政府采購法》規定政府采購合同適用合同法；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定，政府采購合同的履約爭議，應采用民事訴訟的程序進行救濟。這一規定強調了政府采購合同在民事訴訟程序的適用性，但政府采購行為的行政性得不到回應。針對同一法律行為，卻要求在政府采購合同締約階段適用行政法；在合同履行階段適用民法，給供應商帶來實際運用上的困難，可能造成各法律法規之間的適用沖突。

——新行政復議程序與行政裁決理論不完全契合。針對由政府采購行為引發的行政爭議，根據新《行政復議法》第十一條第十五款，當事人認為行政機關的其他行政行為侵犯其合法權益時可以進行行政復議。如果在政府采購行政裁決中，當事人認為政府采購侵犯其合法權益，可以提起行政復議，但也存在反對的聲音。中國政法大學教授成協中認為，現有法規對政府采購行政裁決程序的規定有限。在投訴處理、監督檢查、裁決處罰的過程中，投訴處理成為解決政府采購爭議的主要方式，而投訴處理程序又難以與行政裁決程序吻合，同時如果允許對行政裁決提出復議，將導致糾紛解決環節拉長，不利于對當事人權利進行高效救濟，應避免對兩種并行救濟方式的運用造成功能重疊、低效，建議僅將訴訟作為行政裁決的有效途徑。

須把行政復議納入政府采購救濟程序

《行政復議法》的修訂對于政府采購活動中的監管行為以及相關救濟程序具有較大影響，特別是擴大了復議范圍，增加了與政府采購爭議相關的救濟途徑。對于政府采購活動的監管行為和救濟程序而言，此次修訂意味著相對人可以通過行政復議這一途徑來對監管行為進行申訴和糾正，有助于保障當事人的合法權益。在政府采購活動中，投訴處理決定、監督檢查決定與行政處罰決定都屬于行政行為的范圍，因此相對人可以通過申請行政復議來申訴和糾正這些行為。此次《行政復議法》的修訂進一步擴大了復議范圍，增加了與政府采購爭議相關的救濟途徑，為相對人提供了更多的法律保障。

一是設置了獨立的行政救濟主體。現行《政府采購法》和《政府采購質疑和投訴辦法》規定，由縣級以上財政部門作為政府采購糾紛的處理主體。一方面，當財政部門作為采購人時，它也可能成為被提起行政救濟的對象，這樣可能會影響其處理糾紛的公正性和獨立性；另一方面，當涉案當事人的行政級別高于財政部門時，財政部門可能難以獨立、公正、客觀地處理糾紛。與財政部門相比，由行政復議委員會作為政府采購糾紛的行政救濟主體更能體現其獨立性。這樣不僅解決了財政部門處理政府采購糾紛的獨立性問題，而且也可以避免了其他行政機關可能干預財政部門作出行政救濟審查結論的情況。通過這樣的改革，可以期待提高政府采購活動的效率和公正性，更好地保護供應商的權益，提高公眾對政府采購活動的信任度。此外，在政府采購活動中，采購人應承擔舉證責任和提交證據材料，而如果在行政復議程序下，由被申請人對其作出的具體行政行為的合法性與適當性負擔舉證責任，就便利了供應商尋求行政救濟。

二是設立質疑投訴和行政復議并行制度。在原有規定下，供應商必須先經過質疑程序后，才可以向財政部門尋求行政救濟。這種制度的出發點是給予供應商與采購人、代理機構內部處理糾紛的機會。在財政部發布的《關于確定第一批政府采購行政裁決示范點的通知》中可以看出，政府采購投訴的處理屬于行政裁決的范圍。筆者認為，行政裁決作為具體行政行為，進行行政復議并無不當。

從兼顧公平與效率的角度出發，筆者建議，優化行政復議的質疑前置制度，采取行政裁決質疑前置，質疑和行政復議并聯式救濟方式，即供應商有權選擇“質疑—投訴—行政裁決”與行政復議同步進行。如果供應商對具體答復情況滿意，則可以撤回復議申請；如果供應商對質疑答復不滿，則以行政復議審查結論為準。在并行式制度下，采取何種手段完全由供應商自行決定。一方面，這確保了供應商有足夠的途徑來表達和解決他們的疑慮，為其提供多渠道救濟手段；另一方面，這也鼓勵采購人更積極、更有效地處理和解決供應商的疑慮，從而提高政府采購的效率和效果。

一旦確立了政府采購行為糾紛可采取質疑投訴和行政復議并行救濟，將有利于協調政府采購活動的民事性與行政性，即通過“質疑投訴—行政裁決”機制處理民事糾紛，通過行政復議程序處理行政性問題與審查裁決決定、落實裁決執行。在此基礎上，可以取消政府采購合同在民事訴訟程序的適用，在行政法規制下即可解決問題，有利于供應商救濟之路的暢通。確立行政復議程序啟動的全過程性，符合《行政復議法》修法提高復議手段適用度的理念，為解決政府采購問題提供中國方案。

三是在行政復議基礎上增加行政調解的可能。新《行政復議法》第五條規定：“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。”政府采購領域存在較多的利益沖突，引入行政調解的糾紛解決機制，有利于構建矛盾糾紛多元化解機制，節省行政資源，在社會主義和諧社會的建設中發揮著關鍵的作用。總的來說，行政調解在充分尊重當事人的意愿、優化司法資源配置、豐富非訴訟解決糾紛手段等多個維度上實現進步。

在政府采購的立法中，行政復議并不是一個陌生的機制。《行政復議法》的修訂，為政府采購提供了更加嚴密的法律保障，有利于優化政府采購運行環境，推動政府采購健康持續發展。

（作者單位：中南大學法學院）

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