關于政府采購支持新質生產力發展的思考

【業內觀點】

關于政府采購支持新質生產力發展的思考

■ 王玥霖

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時指出，“積極培育未來產業，加快形成新質生產力，增強發展新動能”。2023年12月召開的中央經濟工作會議指出，要以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力。在當前新一輪科技革命和產業變革正加速演進的背景下，政府采購作為財政政策工具之一，在支持新質生產力發展方面發揮著越來越重要的作用。

目前財政支持企業科技創新的基本情況

企業是新質生產力發展的重要主體，提升新質生產力領域企業的科技創新能力，對于推動新質生產力的發展、增強國家經濟實力具有重要意義。當前，國家通過稅收優惠、財政補貼、引導社會資本投入等方式，鼓勵和帶動廣大企業擴大自主積累，加大技術革新力度，推動產業升級。

——國家支持企業科技創新的主要方式。一是對企業科技創新實施稅費減免優惠政策。除了整體面向市場主體的普適性稅費減免政策外，國家對于高新技術企業按15%的稅率征收企業所得稅，對于企業研發費用給予加計扣除，對企業和個人的科技成果轉化給予增值稅和所得稅的優惠，對創投企業免征相關稅收。二是對企業的研發投入給予補貼或獎勵。建立完善科技型企業研發投入補助機制，降低企業創新成本；圍繞重點領域實施重大技術攻關項目，向行業龍頭企業征集技術產品問題，發布企業“揭榜掛帥”榜單。在具體方式上綜合采用直接補助、以獎代補等多種方式。三是引導社會資本投入科技創新。以財政投入帶動全社會研發投入，通過設立國家科技成果創新引導基金等政府投資基金，撬動更多社會資金支持企業技術創新。實施政府與社會資本合作等方式支持科技型企業轉移轉化科技成果，提升技術創新水平。

從實踐來看，傳統供給側的稅收減免或研發補助在拉動企業投資上，還缺乏明顯的刺激作用，在促進企業科技成果轉換上，有待進一步提高；還需要從需求側發力，通過完善政策促進企業科技創新。

——政府采購與科技創新的關系。政府是國內市場最大的采購需求主體，具有超大規模的優勢，對市場具有較強的控制力；政府采購作為國家干預宏觀經濟的重要手段，對科技創新將起到重要的促進作用。2022年，全國政府采購規模34993.1億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為9.4％和2.9%；其中采購節能節水綠色產品520.4億元，占政府采購規模的1.5%。與此同時，在政府采購實踐中也面臨一些問題需要通過技術突破來解決，如市場現有產品技術不能滿足要求；或者在現有基礎上引入新的產品、技術或者新的服務理念，能夠顯著改善功能性能。因此，從以上兩方面來看，政府采購能從需求側引導科技創新，激發產業發展動能；政府采購也需要科技創新帶來更好的產品和服務，提升財政資金的使用效益。

其他國家支持科技創新的借鑒和思考

根據各國采購實踐，支持科技創新是政府采購的一項主要功能，并將其作為實現關鍵政策目標的戰略工具。發達國家率先在市場體制、交易規則方面進行了探索實踐，為我們提供了借鑒。

——其他國家支持企業科技創新的做法。一是美國采用小型企業創新研究計劃。美國在市場上沒有現成的產品或服務時，投入政府研究基金支持科技創新，激勵企業研制和推廣解決經濟社會等問題所進行的創新成果。通過實施小型企業創新研究計劃，以供需動態作為引導，在私營領域加強研發資助創新項目的商業轉化。二是英國采用遠期承諾采購模式。由于市場上目前沒有所需的解決方案，采購人承諾在解決方案可用時購買，并給予明確的規格和價格，促使供應商提供創新的解決方案。政府采購從購買市場現有產品向預定創新轉變。三是歐盟采用商業前采購模式。公共部門向企業提出創新解決方案的需求，并提供首批先導用戶，形成早期的市場需求并驗證市場價值。同時，企業圍繞公共需求進行方案創新。通過實施商業前采購，使得歐盟國家公共部門能夠更快地實現公共服務的現代化，并為其企業在新市場中占據國際領先地位創造機會。

——其他國家政府采購支持企業科技創新的啟示。一是通過需求端引導，帶動供給端創新。傳統的財政政策工具如稅費減免和補貼等，主要作用于供給側。從發達國家的經驗來看，在需求側的標桿示范和供需對接等開展政府采購，有利于提高采購資金的支持效果。發揮政府采購對市場需求的引導作用。一方面，能將市場需求精準地向企業聚集，支持企業進行核心技術攻關和研發創新；另一方面，能向企業釋放更多的合作機會，為科技創新提供了廣闊的市場空間。二是以采購方式創新，培育領先市場。雖然企業自身也能研發產品，但對未來銷售具有一定的風險和不確定性。創新產品在尚未進入規模化生產和應用前，通常在價格上也不具備競爭優勢。發達國家非常重視政府采購對處于技術創新起步階段產業的支持，并在政府采購方式上進行創新。對于首次投放市場的產品，政府率先購買，而不以業績作為采購新產品的標準或條件；對于尚待研究開發的產品，通過訂購方式實施。三是從直接市場交易，向合作創新轉變。面對創新產品和服務，政府采購不是直接對結果購買，而是政府在對供應商補償成本的前提下，共擔研發風險、共同推廣應用，從而實現成果轉化和產業發展的互相促進。首次投放市場的創新產品由于缺乏業績支持，往往存在推廣應用難的問題。發達國家政府對創新產品實行首先采購，能夠為創新產品提供初始市場支持，推動創新產品發展壯大。

政府采購支持新質生產力發展的建議

新質生產力不是普通的科技創新和產業發展，而是顛覆性的科技革命和戰略性的未來產業。新質生產力的發展需要全新的創新環境和生態體系來支撐。通過制度創新，為新質生產力發展提供更加廣闊和更加有力的保障。2024年1月29日，工業和信息化部、國務院國資委等7部門聯合印發《關于推動未來產業創新發展的實施意見》。發展未來產業及新質生產力，就是要抓住新一輪科技革命和產業變革機遇，推動科技創新與制度創新的結合。從政府采購來看，就是要發揮需求側對新質生產力的牽引作用，保障產業鏈供應鏈安全穩定。

——制定國家鼓勵企業研發的重點領域指導目錄。國家科學研判前沿技術發展趨勢，圍繞重點領域定期遴選發布典型應用場景清單和推薦目錄。財政部門聯合科技部門，結合國家戰略性需求，明確政府采購支持科技創新方向和重點，制定相關的創新采購目錄。政府在應用場景清單和推薦目錄內發布采購意向，引導和鼓勵企業圍繞國家需求和應用場景開展技術創新，為新質生產力發展提供有力支撐。

——制定創新產品認定辦法。創新產品應當具有技術上實質性的創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法，符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務。根據先進的節能、環保、技術標準等對創新型產品制定目錄，對納入目錄的產品給予政府采購首購訂購支持。采購人在開展采購前就應該在此基礎上對創新產品進行調研和專家論證，科學合理地確定創新采購項目，從而確定購買金額（研發費用）。

——出臺支持科技創新的政府采購交易規則。屬于首次投放市場的創新產品實行政府首購，采取非招標方式，將政府采購合同直接授予首購產品供應商；同時，對創新產品給予適當的政府采購預留份額或評審優惠。對于涉及政府采購支持的創新產品采購的，不得要求提出同類業務合同、生產臺數、使用時長等業績要求，鼓勵采購人積極采購創新產品，通過應用帶動相關產業的技術升級。對于采購人有需求但尚未開發出來創新產品和服務，由采購人通過政府采購方式面向全社會公開競爭擇優確定研發機構開展研究和生產，研發合格的產品由政府承諾購買，從而促進“產學研用”的深度融合。在創新產品投入市場后，如一些涉及智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施的創新項目，在研發成功后的推廣階段，可以采用特許經營的模式，通過政府采購選擇社會合作方。

——建立合理的風險分擔與激勵機制。實施創新合作采購項目的，應當在采購人部門預算中列明研發經費。研發經費包括供應商成本補償金額與首購費用之和。研發失敗的供應商，采購人應當對其實際發生的屬于補償范圍的研發成本，按合同約定的補償比例支付補償費用。創新產品通過驗收的研發供應商，采購人應當向其支付全部成本補償金額。創新合作采購中產生的各類知識產權，原則上屬于供應商享有；涉及國家安全、國家利益或重大社會公共利益的，應當由采購人享有或約定共同享有。

——制定履約驗收方法和標準。對供應商提交的最終定型的創新產品，采購人應當按照合同約定的驗收方法與驗收標準開展驗收，也可以分階段確定每個階段需達到的創新成果。比如是否實現預期的最低研發目標，取得了哪些標志性成果，是否滿足預期的采購需求，創新產品的設計方案、技術原理是否驗證通過，是否通過采購人試用等。

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳政府采購監督管理處）

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