加快建設全國統一政府采購市場（上）

【政采助力全國統一大市場建設】

編者按：無論是黨的二十大報告還是中央經濟工作會議，都對全國統一大市場建設作出明確要求。政府采購作為財政支出的“三駕馬車”之一，如何通過提質增效助力全國統一大市場建設？對此，本版特開設專欄，邀請業內專家進行探討，以饗讀者。

加快建設全國統一政府采購市場（上）

■ 王德

黨的二十大報告要求，“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。”2023年中央經濟工作會議提出，“加快全國統一大市場建設，著力破除各種形式的地方保護和市場分割。”筆者認為，政府采購市場是全國統一大市場的重要組成部分。因此，構建全國統一大市場，必須大力推進全國統一政府采購市場建設。

政府采購在建設全國統一大市場中具有重要作用

政府采購制度是公共財政管理的重要內容，對于建設全國統一大市場，繁榮和發展社會主義市場經濟，具有重要作用。

——政府采購的活動特性。政府采購活動具有公共性、政策性、強制性、締約性、程序性、時效性、競爭性等特性。公共性和強制性是政府采購活動公正原則確立的原因；締約性是誠實信用原則秉持的根本；政策性、程序性成為公開原則秉持的基礎；時效性反映政府采購時間的約束性質；競爭性則對政府采購活動公平性提出了訴求，表現為采購人有針對性地提出采購要求，通過評審比較，優選中標方案，擇優確定中標單位。

上述特性反映出政府采購活動具有豐富的經濟價值和社會價值，決定了政府采購在深化市場體制改革、建設全國統一大市場、促進國民經濟和社會發展等方面具有顯著而重要的作用。通過政府采購，能節約財政支出，提高采購資金使用效益；強化宏觀調控，助力經濟體制建設；活躍商品交易，繁榮和發展市場經濟；推進反腐倡廉，強化廉潔機關建設；保護民族產業，促進國民經濟發展等。

近年來，各級政府深入貫徹黨中央指示精神，出臺各類政策制度，最大程度地發揮政府采購政策功能。在節能產品強制采購、優先采購方面，2007年國務院辦公廳發布了《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》，2019年財政部等四部門發布了《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》。在環境標志產品優先采購方面，2006年財政部等兩部門印發了《關于環境標志產品政府采購實施的意見》。在扶持中小企業發展方面，2020年財政部等兩部門印發了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》。在規范進口產品采購方面，2007年財政部印發了《政府采購進口產品管理辦法》，2008年財政部辦公廳印發了《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》。在支持監獄企業發展方面，2014年財政部、司法部聯合發布了《關于政府采購支持監獄企業發展有關問題的通知》。在支持殘疾人福利性單位發展方面，2017年財政部等三部門印發了《關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》。在支持鄉村振興方面，2019年財政部、國務院扶貧辦發布了《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》。

——政府采購的作用機理。英國經濟學家亞當·斯密在《國富論》中表示，市場作用的大小取決于市場交換的范圍和市場分工的程度。這個論斷包含兩個要點：一是交換的范圍越大，分工的程度越細，市場作用的發揮程度就越大；二是交換的范圍越大，分工的程度越深，交換的需求就越多，交易的成本也就越低。眾所周知，交易成本取決于市場大小，也取決于市場的一致性，即政策的統一性、規則的一致性和執行的協同性。

政府采購市場既是全國大市場的重要組成部分，也是全國大市場的建設力量，應當發揮引領作用。具體來講，主要有四個方面的顯著表現：一是政府采購是鏈接政府消費與市場供給的直接通道；二是政府采購的交易雙方是市場交易主體構成的主導力量；三是政府采購的范圍和品類是判斷市場和產品發展與走向的風向標；四是政府采購規則是市場交易行為規制的準繩與標桿。因此，政府采購在破解地方保護、壟斷競爭、市場分割、資源專享、制度壁壘、不當競爭等問題上發揮著積極作用，在推進平等準入、維護公平誠信、落實政策功能、降低交易成本等方面發揮著不可替代的作用。

基于上述分析，筆者認為，政府采購對于統一大市場建設的作用機理，可以從三個方面來詮釋：一是“統”，即政府采購助推建立全國統一大市場的制度規則，加快實現市場準入制度、市場公平競爭制度、商品和服務評定標準、信用制度、產權保護制度在全國范圍內的統一。二是“大”，即政府采購助推打破地方保護和市場分割，打通堵點。通過健全現有政府采購市場和培育新型市場，快速擴大市場規模和市場容量，培育、發展和壯大全國統一大市場。三是“強”，即政府采購充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以統一大市場集聚資源、推動增長、激勵創新、優化分工、促進競爭，提高市場效率和勞動生產率，全面推動各類市場由大到強轉變，最終實現強大的統一大市場。

當前政府采購存在的主要問題

政府采購制度發端于英國，迄今已有200多年的歷史。我國引進政府采購制度，實施政府采購法，開展大規模的政府采購工作，只有20多年。雖然我們取得了不少成績，但也存在一些問題。

一是引領作用有待加強。數據顯示，2022年全國政府采購規模為34993.1億元，較2021年減少1405.9億元，下降3.9%，占全國財政支出和國內生產總值的比重分別為9.4%和2.9%，而國際社會政府采購一般占財政支出的30%，占國內生產總值的10%至15%。由于大量的公共采購沒有納入政府采購的范圍，導致目前我國政府采購規模小、數量低，其引領、帶動和示范作用有限。

二是適用領域急需擴展。現行政府采購法規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。“目錄以內”“限額以上”兩個限制，直接制約了我國政府采購的作用范圍和工作領域。在實際工作中，不少招標采購活動成了“法外之地”。筆者建議，取消“目錄”和“限額”的相關規定，把所有納入預算管理的資金統歸為財政性資金的范圍，將政府采購行為進一步界定為購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等行為，這是切合實際的規定，也是發揮政府采購功能作用的關鍵。

三是政策法規亟待統一。招標投標法和政府采購法的“兩法”融合問題一直被廣泛討論。客觀地講，“兩法”要成為“良法”，進而實現“良治”，不能各行其是，更不能相互打架。同時，還要落實統一的市場準入制度，如實施市場主體通用性資格清單、統一規范評價程序以及管理辦法等。此外，還要實現統一信用信息標準、信用承諾制度以及共享共用信用懲戒制度等。

四是技術壁壘有待打破。各地政府采購平臺還存在一定的短板，比較嚴重的問題是相互獨立、各自為政、信息孤島、重復建設。行業之間、地區之間、區域之間的技術壁壘問題突出，導致不同平臺的CA認證和注冊無法互聯互通，全流程電子化工作進展參差不齊，采購信息共享的規范化、標準化問題遲遲得不到解決，政府采購平臺與公共資源交易平臺“兩張皮”問題日益凸顯等。

五是主體責任仍需落實。《深化政府采購制度改革方案》要求全面落實采購人主體責任，但實際情況是，在采購人方面，采購需求制定、采購計劃安排、采購預算編制、采購結果確認等主體責任落實仍有差距；在評審專家方面，專家入圍和退出機制不健全、專家履約管理不到位等；在供應商方面，仍存在假投標、圍標串標、無端質疑、惡意投訴、誠信缺失等問題。

加快建設全國統一政府采購市場

加快建設全國統一政府采購市場，既要深入貫徹《深化政府采購制度改革方案》精神，也要對標《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》等文件要求。

——強化政策功能，擴大采購范圍。目前界定政府采購范圍有三種方法：一是受托責任法，即政府采購范圍包括所有履行政府職責的主體，其難題是怎么界定受托責任；二是控制法，即通過政府對采購實體本身或者對采購行為是否具備控制力和影響力來判斷采購范圍，其難題是如何界定控制力；三是財政資金分配法，即凡是由政府提供資金、維持其運營的組織都應該納入采購范圍。但問題是，受托責任法包括自收自支事業單位和企業化管理單位，而財政資金分配法不包括；財政資金分配法包括接受財政資金補貼和支持的國有企業和非國有企業，而受托責任法不包括競爭性行業的國有企業和其他非國有企業。筆者認為，應當結合我國實際，特別是正在談判加入《政府采購協定》的現實，適用財政資金分配法，適當擴大政府采購范圍，進一步強化我國政府采購的政策功能。

——統一基礎制度，規范采購規則。順應全球經濟一體化發展大勢，推動招標投標法和政府采購法“兩法”融合，擬定涵蓋面更廣、與《政府采購協定》立法旨意接軌的政府采購管理法。遵守國際采購通行規則，特別是《區域全面經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》的要求，加快加入《政府采購協定》談判進程。完善有關制度，修訂《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等。制定政府采購信用體系建設與管理辦法、政府采購績效評價管理辦法、政府采購數據管理辦法等，進一步夯實基礎制度，規范工作程序。

（作者系中央國家機關政府采購中心黨委書記）

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