羌建新：制度改革有賴于基礎秩序建設

 當前政府采購領域出現的許多失范問題，與經濟社會中大量廣泛存在的失范問題一樣，其根本的原因在于基礎秩序存在嚴重缺失。

在中國市場經濟的發展進程中，政府采購制度的建立，對于市場經濟條件下政府行政和政府職能的轉變，對于政府部門與市場部門之間關系的優化，發揮了不可替代的作用。從某種意義上說，政府采購制度的建立，實際上是政府部門與市場部門之間關系改革的一個重要突破口，政府采購制度的建立是推動市場經濟改革的一個重要推動器。但作為一項具體的制度安排，政府采購制度同時又是更廣泛的制度體系中的一個子系統，它的運行必然要受到作為整個制度體系中子系統的其他制度安排，特別是整個制度體系中的基礎制度、基礎秩序以及整個制度體系的制約。實際上，隨著政府采購事業的不斷推進，其他制度改革滯后、制度缺失對政府采購制度改革的制約越來越來大。當前政府采購領域發生的許多問題實際上正是這種深層次矛盾的具體體現。

在現實可以看到，一方面，政府采購相關的具體規則安排越來越細、越來越繁瑣，針對某些失范采購行為的規則“補丁”越打越多，甚至為此不惜矯枉過正，而導致采購行為的僵硬、不便。另一方面，各種形式的失范采購行為仍然花樣翻新、層出不窮，“豪華采購”、“天價采購”更是屢屢把政府采購推到社會公眾輿論的風口浪尖。應該看到，政府采購面臨的諸如此類的問題，固然與政府采購制度本身的不完善直接相關，但更重要和更深層的原因在于，政府采購制度與其他的相關制度安排之間存在著嚴重的脫節，特別是政府采購制度據以正常發揮作用的基礎制度、基礎秩序嚴重缺失。

因此，如果說早期的政府采購制度改革注重的是發揮其推動其他領域改革的突破口的作用，那么當改革進入深層次時，任何一個環節的改革都會“牽一發而動全身”，為解決政府采購中面臨的許多深層次問題，今后的政府采購制度改革則應該更加注重它與其他領域改革的協調配合。為此需要更加注重政府采購制度改革的頂層設計，即在整體的改革框架下對政府采購制度改革進行前瞻性、全方位的考量，從而保障政府采購制度改革與其他相關制度改革的協調配合、整體推進，改變過去那種政府采購制度改革“單兵突進”、“孤軍深入”，“橘生淮南為橘，橘生淮北為枳”的尷尬局面。

需要特別指出的是，為保障政府采購事業的健康發展，政府采購制度改革應特別重視政府采購的基礎秩序建設。任何具體的制度安排要正常地運行，都需要有更基礎的秩序作為前提。社會基礎秩序的狀況，直接影響著制度的有效性。一般地說，這樣的基礎秩序是相當穩定的，甚至常常具有超越時代的特征。具體的制度失效大體包括為兩個方面的原因：一是制度設計和安排本身存在問題。二是制度運行的條件和基礎出現問題。在某些情況下，制度失效，往往并不在于制度本身，而是作為制度運行條件的基礎秩序出了問題。毋庸諱言，當前政府采購領域出現的許多失范問題，與當前經濟社會中大量廣泛存在的失范問題一樣，其根本的原因在于經濟社會生活的基礎秩序存在嚴重缺失。因此，政府采購制度的深化改革、政府采購事業的健康發展必須依賴于社會基礎秩序的重塑。

社會基礎秩序主要是由成文或不成文的規則、正式或非正式的基礎制度混合構成。按照新制度經濟學的解釋，制度可以分為正式規則和非正式規則兩類。正式規則包括政治規則（即政治體制）、經濟規則（即產權）和具體的單個合同等。 非正式規則包括社會習俗、習慣行為、道德規范、思想信仰和意識形態等。在現實中，由于巨大的交易成本的存在，制定得再詳盡的正式規則，也不可能窮盡人們相互交往中的一切細節，只靠法庭和政府強制實施契約是不夠的，剩下的部分就要留給輿論和良心去完成。在政府采購中，政府采購制度以及其他的正式制度安排，也必然會存在許多缺口和遺漏條款。因此，從這個意義上說，政府采購制度改革、政府采購的基礎秩序重塑，應高度重視與市場經濟體系相適應的社會規范、文化傳統和價值體系等非正式規則的培養和發育。只有當主要非正式規則構成的社會基礎秩序健康、茁壯時，政府采購中的“潛規則”才會無處藏身、銷聲匿跡。

從這個意義上說，新聞媒體在政府采購制度改革、政府采購基礎制度完善、政府采購的基礎秩序重塑中，肩負著重要的使命。新聞媒體除了為政府采購制度本身的改革與發展“鼓與呼”外，更重要的在于推動培養和發展良性的政府采購文化，從而推動良好的政府采購基礎秩序建設，以更好促進中國政府采購事業的發展。(作者單位:國際關系學院公共市場與政府采購研究所)