裴育：政府采購應實行責任終身制

如何讓審計監督在政府采購實踐中發揮更為重要的作用，本文作者提出——

裴育：政府采購應實行責任終身制 

建立責任追究機制，實行政府采購責任終身制，不以責任人是否在任為標準。同時，賦予審計部門執法權，加大處罰力度。

政府采購是公共受托責任，也屬于委托代理問題，如果監督不到位，一定會產生相關問題。筆者結合審計實踐中的一些問題，對進一步強化政府采購審計監督問題提一些自己的看法。

實踐的主要難點

筆者認為，目前政府采購審計實踐存在以下幾個難點：

第一，法律依據比較缺乏。我國自2003年《政府采購法》實施以來，相關實施細則一直沒有明確，使得政府采購各項監督內容不能落實到位，可操作性不強。同時，招投投標審計是政府采購審計中的重點，但是可供審計機關參照的法律依據僅有《招標投標法》，這就很難適應政府采購績效審計的現實需要。

第二，缺乏公認可行的績效審計標準。隨著政府采購規模擴大和采購范圍拓展，納稅人對政府采購的關注度也日益提高，不僅關注政府采購開支是否合理、合法，而且還關注采購資金是否得到有效利用、采購效果是否明顯等。這就需要一個公認統一的績效評價標準，有利于審計人員進行績效評價進而得出合理的審計結論。我國現在普遍采用的評價指標就是采購資金節約額和采購資金節約率，這兩個指標不能充分反映政府采購的績效。因此，審計人員對政府采購績效的評價就無據可依，進而影響到績效審計的質量。同時，全國的審計干部隊伍規模小、任務重，他們在政府采購審計中進行延伸審計的很少，只能選擇一些比較典型的項目來做。鑒于績效審計評價無標準可據，目前進行績效審計很困難，只能做一些合法合規性審計。

第三，政府采購監督職能交叉。在與相關監督部門的關系協調上，審計人員可能感覺比較困難。《政府采購法》第五十九條規定:政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。第六十八條規定:審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督。第六十九條規定:監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。盡管相關法律法規對政府采購監管部門的職責進行了界定，但是由于各個部門的具體職責規定不清，與此同時各個部門之間缺乏良好的協調機制，從而導致各監督職能部門之間職能交叉，出現多頭監管和無人監管的局面。這樣，審計監督的獨立性在較大程度上受到影響。

第四，缺乏應有的責任追究機制。目前審計部門參與政府采購審計，主要是事后審計。事后審計時，資金其實已經花出去了，形成浪費還是節約已是既定事實。對于采購預算的編制不合理、采購方式的不合規、招標程序不合法等問題，由于《審計法》規定，審計機關只有披露權，沒有處罰權，難以真正起到應有的震攝作用。同時，有不少情況屬于先調離后審計，在問題定性時，因應負責的人員要么調離要么退休而導致無人負責的結果。

第五，審計隊伍建設不能適應政府采購績效審計的要求。政府采購績效審計不僅需要懂財會和資金審核的專業人員，更需要懂政府采購相關的工程學、法學、物流管理、招投標管理等專業人員，這幾年審計人員的隊伍發展很快，事務性工作很多，知識結構以財務、審計為主，除了做財政預算執行審計，還要做金融審計、國企審計、經濟責任審計等，審計隊伍知識更新跟不上政府采購業務快速發展的需要。

解決思路

針對這些難點，筆者認為，應從以下幾方面解決：

第一，盡快完善政府采購法制建設，尤其是從操作層面上細化政府采購的各個環節，讓政府采購監督有法可依。

第二，制訂和細化相應的評價標準，特別是評價標準應該與績效掛鉤。在構建政府采購績效審計指標體系時，不僅要考慮經濟效益指標，還應考慮到社會和環境效益指標，如采購預算編制的完整性與及時性、采購流程的合理性、采購方式審批的合法性、招標文件制作的規范性，專家評委抽取的合法性、采購商品或工程對環境的影響程度、社會對政府集中采購的滿意度等。

第三，政府采購審計可以前移到預算編制環節。如果預算做好了，后期的一系列問題就可以大幅度減少。

第四，建立健全監督職能溝通合作機制，明確各自的責任，分工負責。同時，審計、紀檢、監察部門需要建立一個實現多方共贏和共享信息的平臺，讓政府采購相關數據公開、透明，將政府采購置于陽光下操作，避免政府采購過程中的腐敗現象。

第五，建立責任追究機制，加大處罰力度。從制度設計角度來看，如果說在分散采購時會出現分散腐敗的話，就像農村用的篩子一樣，會有很多窟窿（即分散腐敗），對于這些眾多的分散腐敗很難進行監管，同時，監管成本高昂。現在集中起來，有可能變成一個大窟窿（即集中腐敗），這時，加強監管完全是可能的，監管成本也是可控的。如此就可以有效防止集中性政府采購中的腐敗問題。為此，應建立責任追究機制，實行政府采購責任終身制，不以責任人是否在任為標準。同時，賦予審計部門執法權，加大處罰力度，將可以從根本上防范集中性政府采購的腐敗風險，達到預期的審計效果。

第六，加強審計干部隊伍建設，尤其要加大政府采購業務相關的知識培訓與更新力度，讓審計人員掌握政府采購具體內容、方法與技巧，掌握政府采購績效評價方法，這樣才能真正進行有效的政府采購績效審計工作，發揮審計監督的職能作用。(作者系南京審計學院經濟學院院長)