深圳市打造自行采購項目 全方位監管的探索及思考

深圳市打造自行采購項目  全方位監管的探索及思考

■ 焦仲鳴 胡靜

根據《深圳經濟特區政府采購條例》“第二條 國家機關、事業單位、團體組織使用財政性資金采購貨物、工程或者服務的，適用本條例。企業使用財政性資金進行采購的，依照其他相關法律、法規執行?！薄暗谄邨l 政府采購以集中采購為主，自行采購為輔……集中采購目錄以外、集中采購限額標準以下的政府采購項目，由采購人參照本條例規定自行采購……”等內容的規定，自行采購項目屬于政府采購范疇，應當遵循政府采購的基本原則，參照政府采購的相關規定，有關部門負責其采購活動的監督和管理。

2019年3月，深圳市財政局制定印發《深圳市本級采購人政府采購工作責任制管理辦法》，對指導市本級預算單位正確行使采購人權利，落實采購人主體責任，提高政府采購質量、效率和資金使用效益發揮了積極的作用，該辦法印發后，財政部先后出臺了《政府采購需求管理辦法》等多項制度文件，深圳市需要修訂該辦法并將新的制度要求轉化為具體的規定。2022年9月，深圳市財政局制定印發《深圳市落實采購人主體責任實施辦法》，更加深化政府采購制度改革，強化采購人主體責任，促進政府采購提質增效，該辦法進一步明確了自行采購的內控管理及自行采購的實施形式、資格審查、操作程序等有關事項。由此可見，財政部門對于自行采購的管控愈發重視。

深圳市自行采購現狀

近年來，隨著“放管服”改革的不斷推進，根據市財政局歷年《深圳市政府集中采購目錄及限額標準》的規定，政府集中采購限額和品目均在逐年變化：一是政府集中采購限額逐年提高。自2015年以來政府集中采購貨物或服務類項目限額標準是20萬元，2016年調整為50萬元，2019年調整為100萬元，目前2023年集中采購限額標準仍是100萬元，政府集中采購限額標準逐年較大幅度提高，使得采購限額標準以下空間越來越大，導致自行采購項目的數量逐年增加。二是政府集中采購品目呈現下降趨勢。自2015年以來政府集中采購品目數量是57個，2016年：55個，2017年：49個，2018年：45個，2019年：43個，2020年：30個，2021-2022年：35個，2023-2024年：38個。納入集中采購目錄內的采購品目呈現下降趨勢，導致集中采購目錄外項目越來越多，而自行采購項目也隨之逐年增多。在此政策影響下，自行采購業務近幾年來快速發展，同時各政府對于自行采購領域逐漸簡政放權，采購人主體責任越來越強，伴隨而來也涌現出各種問題。如部分預算單位存在內控體系不健全、經費支出不規范、合同管理待加強等問題。

2020年7月，寶安區財政局印發《寶安區自行采購工作指引》，對自行采購的各部門工作職責、采購人內部管理制度、采購預算、采購原則、組織實施方式、合同管理、驗收付款等內容進行了制度化指引。據深圳交易集團有限公司（以下簡稱交易集團）有關數據，目前寶安區政府采購單位共有704家，其中學校590所（含幼兒園420所），公立醫院10家（含1家市屬醫院），街道10個，其余各級行政部門、事業單位等，涉及大量的自行采購項目，同時也涌現出各種問題，經調查研究，總結為以下幾點原因：

——監管主體缺乏監管手段。自行采購項目普遍具有以下幾點問題：一是標的范圍廣、內容繁雜，包括物業、食材、消殺等各類眾多采購項目，很難實現集約化管理；二是采購程序不統一規范，有的采購單位僅通過科室會議或是一個科長就能決定采購程序，采購程序非常草率；三是采購過程缺乏有效公開手段，有的采購單位僅通過單位門口大屏幕發布招標信息，招標評標更是無監管、無約束，協助調查的幾個案件，均無法有效追溯自行采購項目的資料，對于案件查證、追根溯源是非常大的阻力，這就導致監管主體在缺乏監管手段的情況下，很難做到監管到位，易滋生腐敗行為，甚至在事后回溯過程中面臨數據無法歸集、查無實據、查無可查的困境。

——采購主體缺乏制度管控。部分采購單位對于自行采購工作不夠重視，認為不是政府采購范圍，不需要嚴格按照政府采購法有關規定執行，沒有建立相應的自行采購細則及內控體系，忽視了對自行采購的程序管理工作，再加上采購單位在采購活動中有較大自主權，缺乏有效內、外部監管?，F仍有部分采購單位沒有建立相對完善的內控機制，自行采購過程隨意，容易造成廉潔風險以及財政資金的浪費。

——供應商主體缺乏優質營商環境。自行采購缺乏集招標投標、質疑投訴、信息公開及規則統一的平臺，可能存在采購單位暗箱操作、項目不公開透明的微腐敗行為，且會造成供應商主體質疑投訴不斷。有供應商在過往的自行采購活動中反映自行采購存在信息不公開、交易成本高、效率低、無質疑投訴渠道以及招投標流程繁瑣的問題，這就易導致營商環境惡化，與“放管服”政策精神相悖。

自行采購系統上線的優勢及意義

近期，依托新上線的深圳市統一的智慧采購系統，交易集團以更高標準升級改造自行采購系統，使得自行采購系統操作更便捷，流程更高效，監管更透明，并將這一系統鑲嵌至全市統一的智慧采購系統中供各區借鑒采用，助力全市公共資源交易領域數字化、信息化，筆者認為自行采購系統的上線具備以下優勢及意義：

——監管信息全流程公開透明、全流程可追溯。自行采購系統助力自行采購工作全流程監管與廉政防控，破解自行采購項目采購過程不公開、監管信息缺失、事后審查難追溯等難題，實現自行采購各項工作全記錄、全流程可追溯，促進自行采購公開透明、監管集中，規范采購人“自由裁量權”,真正踐行“把權力關進制度的籠子里”“防范于未然”“防范于微然”，不想腐、不敢腐、不能腐的“鐵籠子”越扎越緊。

——規范交易規則，夯實采購人主體責任的“堤壩”。自行采購系統可以通過不同的方式實施采購，可以實現統一進場交易、統一交易規則、統一監管手段的全生命周期管理，切實強化采購人主體意識，發揮采購人主體責任，保障自行采購自主權，自行采購規則規范化管理，讓各類采購人形成“應進則進，能進則進”采購進場交易意識，扎實樹立風清氣正的廉潔采購氛圍。

——降低交易成本，提高交易效率，優化營商環境見實效。一是能有效降低自行采購過程的市場交易成本。線上的電子化采購，使得采購信息和招投標更加便捷、高效，信息傳遞的高速化，降低了采購信息發布的時間成本，其次，使用電子投標文件，能夠減少采購環節，減少紙質標書的制作費用，降低供應商的投標成本，減輕企業負擔。二是提高了自行采購的效率和質量。自行采購的電子化突破了地域和時間的限制，實現采購過程的信息共享，交易各方主體能夠充分地享受網絡資源，有效減少了信息不對稱的負面影響，采購行為全過程接受自行采購監管部門及社會公眾雙重監督，不僅使“陽光采購”落到實處，增加供應商參與競爭的機會，而且擴大項目競爭性，有效落實優化營商環境政策。

——為行業主管部門年度決策提供依據。圍繞“促進公共資源交易陽光化運行”的目標，“制度+系統”雙管齊下規范自行采購活動，自行采購系統可為行業主管部門提供分類別的年度數據分析，精準分析不同類型貨物、服務及工程的年度采購金額、數量、各單位的采購偏好等內容，解決行業監管盲點、痛點，如同類別項目多頻次、多單位購買是否可進行批量集中采購，為下一年度的采購計劃提供決策依據，推動公共資源交易公平競爭、陽光交易、健康可持續發展。

——為采購人提供更加高效便捷的服務。自行采購系統只需采購人在電腦上進行操作，實現采購主體采購流程“網上辦、公開辦、一次辦”。同一系統流程運行下，輔之以采購人的內控制度，全流程公開、透明，進一步規范各類參與自行采購項目主體的行為，有效保護當事人合法權益。同時，充分保留各采購人自主權，在堅持“三公”原則和誠實信用的前提下，可以通過多種方式組織實施項目，采購人采購滿意度和供應商的公平參與度持續提升，進一步促進政府采購活動更加公開、公平、公正。

針對自行采購項目全方位監管的思考

對于自行采購項目全方位監管，筆者有以下幾點思考：

一是建立采購需求管理系統。針對自行采購項目立項環節，采購人在確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理活動的階段，配套采購需求管理系統進行全過程留痕及審核。采購人可以通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，在系統上形成采購需求調查報告。同時，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行一般性審查和重點審查，并形成正式的采購需求，由系統推送至自行采購管理系統。

二是上線自行采購管理系統。針對自行采購項目交易環節，自行采購系統設置進場交易、委托社會采購代理機構、線下自行組織等不同實施方式采購模塊，規定了“評審定標”“競價定標”等各類靈活、豐富的采購方式，全過程線上留痕。配備線上評審、線上抽取專家、電子營業執照登錄等功能，充分降低交易成本，讓交易更高效便捷，提高每次交易的效率和質量，并將交易結果推送至合同履約監管系統。

三是建立合同管理平臺。針對項目簽訂合同、履約驗收階段，采購人可以憑借在自行采購系統形成的備案登記表，在合同管理平臺上進行合同預審、合同辦件、合同履約要素審核、合同備案、合同履約評價等內容，系統實時顯示合同簽訂進度、履約驗收進度等內容，并與資金支付系統鑲嵌對接，實時顯示資金支付進度，保障合同簽約、合同支付的進度提醒等內容，并形成全區合同庫。

四是嵌入預警信息監管系統。可以在自行采購系統中嵌入預警信息監管內容，增加“示警信息”功能點獨立展示示警信息，包括但不限于被立案供應商的提示、同一供應商在一年內多次中標同一采購單位多個項目、供應商綜合得分分值差距過大、同一個項目不同供應商的法人相同、兩個供應商一年內同時參與同一項目投標等信息。通過該類提示預警，為監管部門提供線索，及時提醒采購人供應商情況，保障自行采購工作順利進行。

通過以上四個系統模塊的對接串聯，從而實現自行采購項目全過程留痕，全過程監管，全過程追溯等要求，為轄區自行采購項目的實施達成從采購需求、交易過程、合同履約等全生命周期管理。

    （作者單位：深圳交易集團寶安分公司、深圳交易研究院有限公司）

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