政府采購制度改革邁出重大一步

政府采購制度改革邁出重大一步

■ 宋雅琴

2024年2月1日，財政部公布了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會公開征求意見。該辦法是落實《深化政府采購制度改革方案》的關(guān)鍵措施，明確了政府采購在支持應(yīng)用科技創(chuàng)新方面的政策定位，并對現(xiàn)有采購流程進(jìn)行了靈活的優(yōu)化升級。筆者認(rèn)為，相較于傳統(tǒng)的常規(guī)政府采購，合作創(chuàng)新采購是一種非常規(guī)的政府采購方式，為此需要一系列根本性的制度設(shè)計。本文試圖探討《征求意見稿》的政策目標(biāo)、流程管理、部門協(xié)同等亮點，并提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議。

合作創(chuàng)新采購的需求確定

相較于傳統(tǒng)的政府采購，合作創(chuàng)新采購需要創(chuàng)新地確定政府采購需求。傳統(tǒng)政府采購的首要目的是滿足政府自身需求，但對于合作創(chuàng)新采購而言，整個制度設(shè)計要回答的第一個問題就是，政府采購使用財政性資金訂購和首購創(chuàng)新技術(shù)或產(chǎn)品的首要目的，是解決政府自身對創(chuàng)新性產(chǎn)品和服務(wù)的需求，還是以政府的需求為支點來撬動更大的社會技術(shù)進(jìn)步。筆者認(rèn)為，這兩者并不是簡單的“既要”“也要”的關(guān)系。如果著眼于政府自身的需求，那么對于該需求在政府以外的適用場景、需求規(guī)模與研發(fā)成本的邊際效用、對行業(yè)技術(shù)進(jìn)步的引領(lǐng)作用、對外擴散效應(yīng)就要適當(dāng)放松，要以政府當(dāng)下自身需求以及政府所提供的公共服務(wù)的需求為出發(fā)點；反之，如果著眼于該技術(shù)的行業(yè)突破性、技術(shù)擴散性、規(guī)模經(jīng)濟性，就要適當(dāng)放松甚至調(diào)整政府的需求方式，甚至有可能要結(jié)合新技術(shù)、新產(chǎn)品的應(yīng)用對政府的運行體制和提供公共服務(wù)的方式進(jìn)行一攬子的統(tǒng)籌改革。在需求管理階段，如果采取第一種策略，現(xiàn)有政府采購需求管理相關(guān)規(guī)定即可滿足需求，但如果采取第二種策略，那就需要：一是明確有限的財政資金，是更加集中精力用于重大技術(shù)突破的攻關(guān)，還是分散地用于各類零散創(chuàng)新性需求的支持。二是在確定需求優(yōu)先級時，將技術(shù)研發(fā)的社會效應(yīng)（如對行業(yè)技術(shù)卡點的突破、市場需求量等因素）納入評審要素。

《征求意見稿》將合作創(chuàng)新采購的主體原則上限制在中央和省級主管預(yù)算單位，在一定程度上解決了分散的采購人沒有能力確定其需求是否具有創(chuàng)新屬性的問題，但即便如此，仍然存在創(chuàng)新產(chǎn)品的實際使用者、行業(yè)技術(shù)信息掌握者之間可能存在錯位或脫節(jié)的問題。因此，在需求確認(rèn)階段，除了在采購人選取專家、采購人內(nèi)控管理方面適用相關(guān)規(guī)則外，還需要整個政府系統(tǒng)內(nèi)部群策群力，進(jìn)行充分的信息溝通并作出有效決策，避免形成局部有創(chuàng)新但整體協(xié)同不足的問題。

合作創(chuàng)新采購的合同管理

相比傳統(tǒng)的采購合同，合作創(chuàng)新采購是合作技術(shù)開發(fā)合同與采購合同的結(jié)合。對于傳統(tǒng)的政府采購而言，采購人采買的是成熟、成形的產(chǎn)品或服務(wù)，對采購人的履約管理能力并沒有特別高的要求。而合作創(chuàng)新采購則要求，采購人在訂購階段全程參與創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判、創(chuàng)新產(chǎn)品驗收，在首購階段要選定首購產(chǎn)品并管理其迭代升級。在前述過程中，采購人不僅要把控研發(fā)的進(jìn)度與關(guān)鍵節(jié)點，而且還需要評估研發(fā)成本的合理性，同時還應(yīng)有能力評估是否因為合同標(biāo)的的技術(shù)已經(jīng)由他人公開致使合同的履行沒有意義、在研發(fā)失敗的情況下評估該失敗是否是因為“無法克服的技術(shù)困難”。應(yīng)該說，采購人的履約管理能力決定了合作創(chuàng)新采購是踏踏實實的實現(xiàn)初衷，還是會虎頭蛇尾、曇花一現(xiàn)。

在商業(yè)組織里面，對于技術(shù)開發(fā)，尤其是合作技術(shù)開發(fā)，委托人一方可以沒有自己的研發(fā)團隊，但至少要有一個了解受托方行業(yè)慣例和運作模式的項目經(jīng)理，并對項目成敗負(fù)主要責(zé)任。雖然公共組織的內(nèi)在運作邏輯與商業(yè)組織大相徑庭，但在合作創(chuàng)新采購的事宜上，兩者的基本原理是相通的。合作創(chuàng)新采購的組織形式要尊重這一客觀規(guī)律，專家只能起到完善信息、輔助決策的作用，但關(guān)鍵決策人的專業(yè)能力需要有所保障。

合作創(chuàng)新采購的預(yù)算管理

相比傳統(tǒng)的預(yù)付費采購，合作創(chuàng)新采購對政府預(yù)算管理的要求更高。合作創(chuàng)新采購在訂購階段具有后付費、分階段付費、或有付費、據(jù)實結(jié)算與封頂付費結(jié)合、跨年支付的特點，這些都與傳統(tǒng)的政府采購支付方式存在差異。

筆者認(rèn)為，在預(yù)算管理和支付管理層面需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，至少應(yīng)考慮以下三方面內(nèi)容：一是據(jù)實結(jié)算可能涉及審計流程或?qū)徲嫵杀荆枰{入項目總預(yù)算。二是研發(fā)費用核算的口徑需要事先約定清楚。三是涉及后付費、分階段付費、跨年支付的項目，其支付管理制度必須與預(yù)算管理制度相銜接。

合作創(chuàng)新采購的公平與效率

政府采購的制度設(shè)計，始終逃不開供應(yīng)商選擇的公平公正與采購效率之間的平衡，而兩者結(jié)合的最好路徑就是公開。合作創(chuàng)新采購可能涉及大額財政資金的支付，而合作創(chuàng)新機會的賦予可能會實質(zhì)性地影響市場主體之間的競爭格局。因此，在制度設(shè)計上應(yīng)盡可能地減少政企之間、企業(yè)之間合謀或串通的機會。

《征求意見稿》在創(chuàng)新概念交流環(huán)節(jié)設(shè)計了“談判小組集中與所有供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流”的機制，有助于充分利用供應(yīng)商同行之間的信息公開，減少采購人和供應(yīng)商之間的信息差，為采購人決策盡量多提供一些需求側(cè)、技術(shù)側(cè)、成本側(cè)的信息。

除此之外，筆者建議，還可以考慮在以下環(huán)節(jié)加強信息披露和信息征集：一是判斷采購項目是否有必要采用合作創(chuàng)新方式采購，也就是判斷采購人的需求是否屬于“市場現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求，需要進(jìn)行技術(shù)突破的”或“研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品可以形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的”。換言之，如果市場上已經(jīng)有產(chǎn)品或技術(shù)能滿足采購人需求的，那么采用常規(guī)政府采購方式就好，沒有必要調(diào)用合作創(chuàng)新采購這種非常規(guī)的采購方式。此時，為了充分調(diào)動市場主體為采購人提供充分信息的積極性，可以設(shè)計合作創(chuàng)新采購直接轉(zhuǎn)為常規(guī)政府采購的接口。

二是各采購人的采購需求之間是否存在全部或部分重合，即不同的采購人對市場短缺的技術(shù)或產(chǎn)品的采購是否指向了同一類技術(shù)或產(chǎn)品。在這種情況下，是讓各采購人分頭突破，還是在一定范圍內(nèi)集中力量辦大事，這是合作創(chuàng)新采購在戰(zhàn)略層面需要作出的決策。

三是參與合作創(chuàng)新采購的供應(yīng)商之間是否存在不正當(dāng)?shù)暮现\。與常規(guī)政府采購“贏者通吃”的競爭機制不同，合作創(chuàng)新采購在訂購階段存在“并駕齊驅(qū)”的機會。可以設(shè)想一種最極端的情況，一家供應(yīng)商與其他幾家供應(yīng)商串通，共同參與合作創(chuàng)新采購，即一家主做研發(fā)創(chuàng)新，而其他幾家陪跑。在合作創(chuàng)新采購的模式下，陪跑的供應(yīng)商甚至都能獲得一定程度上的研發(fā)成本補償，這對于供應(yīng)商串謀的誘惑很大。為此，需要對供應(yīng)商之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格把控，對研發(fā)目標(biāo)達(dá)成度、研發(fā)成本情況等關(guān)鍵信息進(jìn)行充分披露，以判斷相關(guān)創(chuàng)新是否構(gòu)成實質(zhì)性的創(chuàng)新、供應(yīng)商之間是否存在不正當(dāng)?shù)暮现\行為，便于真正實現(xiàn)有效的同行監(jiān)督和社會監(jiān)督。

總而言之，《征求意見稿》在促進(jìn)政府采購合作創(chuàng)新方面邁出了重要一步，但在需求確定、合同管理、預(yù)算管理和公平效率平衡等方面還有進(jìn)一步完善的空間，從而提高制度設(shè)計的有效性和公正性。

（作者系北京植德律師事務(wù)所合伙人）

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