推動(dòng)政府綠色采購(gòu)向縱深發(fā)展

【推動(dòng)政采向“綠”而行】

推動(dòng)政府綠色采購(gòu)向縱深發(fā)展

■ 郭召軍

政府綠色采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，推動(dòng)我國(guó)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，2024年積極的財(cái)政政策要聚焦高質(zhì)量發(fā)展，著力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。重點(diǎn)做好八方面工作，其中就有完善政府綠色采購(gòu)制度，加大綠色產(chǎn)品采購(gòu)力度。筆者認(rèn)為，政府綠色采購(gòu)制度包括制定綠色采購(gòu)目錄、編制預(yù)算和計(jì)劃、選擇綠色采購(gòu)方式、發(fā)布公告、招標(biāo)評(píng)標(biāo)、確定合同等。本文將從政府綠色采購(gòu)制度的發(fā)展現(xiàn)狀、目前存在的主要問題、如何完善等方面進(jìn)行深入闡述，以期為相關(guān)部門決策提供參考。

政府綠色采購(gòu)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

第一階段：立法階段。目前，我國(guó)已初步搭建起政府綠色采購(gòu)的法規(guī)框架。2003年施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）提出，政府采購(gòu)應(yīng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策目標(biāo)。同年施行的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》要求，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家采取政府采購(gòu)等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二階段：實(shí)施階段。2004年，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》。2006年，財(cái)政部與國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合公布了《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》。隨后，這兩份綠色清單共同指導(dǎo)著地方開展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)先采購(gòu)。2007年，為了強(qiáng)化綠色采購(gòu)政策的導(dǎo)向作用，國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)一步要求對(duì)部分節(jié)能產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)。至此，我國(guó)初步建立了以定期頒布節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)清單為執(zhí)行基礎(chǔ)的綠色采購(gòu)制度。相關(guān)產(chǎn)品在滿足節(jié)能環(huán)保的技術(shù)要求并經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)證后，可以進(jìn)入兩類清單。同時(shí)，各地也因地制宜地制定了與政府綠色采購(gòu)相關(guān)的地方性規(guī)章，為政府綠色采購(gòu)的落地落實(shí)提供了具體的政策支持和行動(dòng)指南。

第三階段：創(chuàng)新拓展階段。進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政部適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政府綠色采購(gòu)的配套措施，積極適應(yīng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，探索和拓展適合我國(guó)國(guó)情的政府綠色采購(gòu)制度體系。2019年出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)制的通知》要求，對(duì)政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實(shí)行品目清單管理，擴(kuò)展采購(gòu)范圍，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，避免企業(yè)重復(fù)認(rèn)證，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2020年出臺(tái)的《商品包裝政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《快遞包裝政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求推廣使用綠色包裝，引導(dǎo)供應(yīng)商使用循環(huán)有機(jī)可再生的包裝產(chǎn)品。同年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府采購(gòu)支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》，要求在政府采購(gòu)工程中推廣綠色建材產(chǎn)品，帶動(dòng)建材和建筑行業(yè)綠色低碳發(fā)展。2021年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》明確指出，要“加大政府綠色采購(gòu)力度，擴(kuò)大綠色產(chǎn)品采購(gòu)范圍，逐步將綠色采購(gòu)制度擴(kuò)展至國(guó)有企業(yè)”。2022年再次公開征求意見的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》，將部分公益性國(guó)有企業(yè)納入了政府采購(gòu)主體范圍，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。2024年，財(cái)政部研究起草了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見稿）》，標(biāo)志著政府綠色采購(gòu)全面進(jìn)入創(chuàng)新拓展階段。

現(xiàn)階段我國(guó)政府綠色采購(gòu)制度存在的主要問題

盡管我國(guó)政府綠色采購(gòu)已經(jīng)實(shí)施多年，但在實(shí)踐中仍然存在著一些問題亟待解決，其中最為突出的就是政府綠色采購(gòu)法律法規(guī)體系尚不夠完善、采購(gòu)人在綠色采購(gòu)方面的意識(shí)不夠強(qiáng)以及政府綠色采購(gòu)監(jiān)督考核不到位等。

——與政府綠色采購(gòu)制度相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善。雖然我國(guó)政府綠色采購(gòu)在國(guó)家層面已經(jīng)搭建起法律和政策框架，但現(xiàn)階段并沒有一部完整的政府綠色采購(gòu)法，且缺乏具體的實(shí)施方案。一方面，政府采購(gòu)法和其他涉及綠色采購(gòu)的法律法規(guī)，多為原則性和宣傳性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。同時(shí)，各法律之間的協(xié)調(diào)性也有待提高。另一方面，雖然我國(guó)出臺(tái)了一系列綠色采購(gòu)實(shí)施意見，但其效力位階僅為指導(dǎo)性文件，不具有法律強(qiáng)制力。例如，在財(cái)政部等部委發(fā)布的品目清單中，有10個(gè)節(jié)能產(chǎn)品品目采取強(qiáng)制采購(gòu)，其余8個(gè)節(jié)能產(chǎn)品品目以及50個(gè)環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品品目則實(shí)施優(yōu)先采購(gòu)。在筆者看來，實(shí)施優(yōu)先采購(gòu)的自主裁量權(quán)較大，導(dǎo)致并未發(fā)揮出政府綠色采購(gòu)的最大作用。

——采購(gòu)人在綠色采購(gòu)方面的意識(shí)不夠強(qiáng)。鑒于采購(gòu)人尤其是基層采購(gòu)經(jīng)辦人員處于政府采購(gòu)工作的第一線，其對(duì)綠色采購(gòu)的理解和認(rèn)知水平會(huì)在一定程度上影響綠色采購(gòu)能否順利進(jìn)行。在優(yōu)先采購(gòu)的政策趨勢(shì)下，如果采購(gòu)人可以正確認(rèn)識(shí)綠色采購(gòu)的價(jià)值，將會(huì)直接提升綠色產(chǎn)品的購(gòu)買比例。但在實(shí)踐中，很多采購(gòu)人對(duì)綠色采購(gòu)缺乏正確認(rèn)識(shí)。例如，有些采購(gòu)人在采購(gòu)產(chǎn)品時(shí)，只會(huì)根據(jù)采購(gòu)需求隨機(jī)購(gòu)買。他們認(rèn)為主動(dòng)去尋找并購(gòu)買綠色產(chǎn)品的行為會(huì)降低效率，也不認(rèn)為這樣會(huì)帶來多大的影響。又如，有些采購(gòu)人在績(jī)效的激勵(lì)下，會(huì)通過清單尋找一些綠色產(chǎn)品來代替普通產(chǎn)品，但對(duì)于綠色采購(gòu)供應(yīng)商評(píng)價(jià)、綠色服務(wù)和清單外的綠色產(chǎn)品選擇，其知之甚少。

——政府綠色采購(gòu)監(jiān)督考核不到位。一直以來，我國(guó)政府綠色采購(gòu)組織形式存在著“重程序、輕結(jié)果”的傾向，即重視采購(gòu)流程的制度建設(shè)，但對(duì)監(jiān)督和考核機(jī)制的關(guān)注度不夠。一方面，有些采購(gòu)人往往根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)來判斷綠色產(chǎn)品的優(yōu)劣，導(dǎo)致在綠色產(chǎn)品的認(rèn)證和采購(gòu)過程中容易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的腐敗現(xiàn)象。加之信息不對(duì)稱，公眾和媒體對(duì)政府綠色采購(gòu)很難形成監(jiān)督合力。另一方面，我國(guó)當(dāng)前缺乏科學(xué)全面的政府綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。現(xiàn)階段，對(duì)于政府綠色采購(gòu)評(píng)價(jià)的依據(jù)是采購(gòu)金額和采購(gòu)?fù)愋彤a(chǎn)品中綠色產(chǎn)品的占比。但筆者認(rèn)為，這種考核機(jī)制過于簡(jiǎn)單機(jī)械，對(duì)“物有所值”及“保護(hù)環(huán)境”等目標(biāo)缺乏具體的績(jī)效評(píng)估要求。換言之，形式評(píng)價(jià)而非結(jié)果評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)偏離政府采購(gòu)應(yīng)具有的調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

完善政府綠色采購(gòu)制度的政策建議

——完善與政府綠色采購(gòu)制度相關(guān)的法律法規(guī)。完善的立法體系是有效開展政府綠色采購(gòu)活動(dòng)的必要條件。筆者建議，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善我國(guó)政府綠色采購(gòu)法律體系。一是借政府采購(gòu)法修訂之機(jī)，將綠色采購(gòu)融入政府采購(gòu)法中。例如，以專章的形式明確政府綠色采購(gòu)的基本要求和執(zhí)行機(jī)制，并將綠色產(chǎn)品的采購(gòu)范圍擴(kuò)展至國(guó)有企業(yè)，加大綠色低碳產(chǎn)品的采購(gòu)力度。二是在廣泛開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，適時(shí)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《政府綠色采購(gòu)實(shí)施條例》，準(zhǔn)確界定政府綠色采購(gòu)的內(nèi)涵，理順采購(gòu)清單，規(guī)定綠色采購(gòu)的基本原則、范圍、限額、執(zhí)行主體、采購(gòu)程序、監(jiān)督方式及法律責(zé)任等，并建立采購(gòu)需求、采購(gòu)過程、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督管理有機(jī)銜接的政府綠色采購(gòu)管理制度，切實(shí)保證政府綠色采購(gòu)有法可依。三是各省（直轄市）應(yīng)在國(guó)家綠色采購(gòu)框架下出臺(tái)地方規(guī)章，進(jìn)一步細(xì)化政府綠色采購(gòu)法律體系，且要注意增強(qiáng)可操作性，規(guī)范綠色采購(gòu)行為，為政府綠色采購(gòu)的具體實(shí)施提供保障。

——加強(qiáng)采購(gòu)人的培訓(xùn)力度。在政府綠色采購(gòu)過程中，采購(gòu)人在執(zhí)行環(huán)節(jié)起著關(guān)鍵作用，因此增強(qiáng)采購(gòu)人自身的環(huán)保意識(shí)非常重要。筆者建議，應(yīng)定期組織綠色產(chǎn)品知識(shí)和采購(gòu)流程的培訓(xùn)。例如，通過舉辦綠色采購(gòu)宣傳周、環(huán)保知識(shí)月、宣講會(huì)、綠色產(chǎn)品培訓(xùn)班等方式，加強(qiáng)采購(gòu)人對(duì)綠色產(chǎn)品的認(rèn)知以及政府綠色采購(gòu)的政策熟悉度，從而增強(qiáng)其采購(gòu)綠色產(chǎn)品的意識(shí)。

——強(qiáng)化政府綠色采購(gòu)監(jiān)督考核機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制方面，筆者認(rèn)為，一是落實(shí)政府綠色采購(gòu)的全過程管理，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，明確各方職責(zé)和法律責(zé)任。二是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+政府綠色采購(gòu)”平臺(tái)，定期公布綠色采購(gòu)執(zhí)行情況，從而提升綠色采購(gòu)信息的公開度和透明度，保障綠色采購(gòu)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在考核機(jī)制方面，筆者建議，一是不斷豐富綠色采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)要求，構(gòu)建綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的詳細(xì)指標(biāo)，從而解決綠色采購(gòu)效果難以量化的問題，有效提升財(cái)政資金的使用效益。二是將綠色采購(gòu)工作納入部門（單位）年度績(jī)效考核管理，確保綠色采購(gòu)的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

（作者單位：山東省濟(jì)南市政府采購(gòu)中心）

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